案例分析：投標人串通投標招標人是否可以不退還投標保證金
發布時間：2015-09-18 閱讀次數：318 來源：系統管理員 作者：
案情簡介
2010年9月1日，重慶某旅游開發有限公司（以下簡稱招標人）在重慶市建設項目及招標網發布了龍水湖景區步游道及生態景觀工程（一期）的招標公告，重慶某景觀綠化工程有限公司（以下簡稱綠化公司）決定對該項目投標。2010年9月25日，綠化公司以中標后將建工險交給太平洋保險公司某分公司工作人員歐某某做為名，向歐某某借款40萬元，用于繳納龍水湖景區步游道及生態景觀工程（一期）的投標保證金，并于2010年9月26日向招標人提交該40萬元投標保證金。招標人認為綠化公司和廣州某投標人的保證金均通過一個名為歐某某的賬戶打入，綠化公司和廣州某投標人涉嫌串標，故取消了綠化公司的投標資格，另擇日對該招標項目進行了招標，并拒絕退還綠化公司的40萬元投標保證金。
2011年4月28日，原重慶市雙橋區城鄉建設委員會作出了[雙建發（2011）×號決定]，決定由招標人全額沒收廣州某投標人和綠化公司各自繳納的保證金40萬元。后綠化公司向法院提起行政訴訟，法院經審理后認定重慶市雙橋區城鄉建設委員會作出的[雙建發（2011）×號決定]程序違法，撤銷了該處罰決定。
綠化公司認為招標人應退還綠化公司繳納的保證金40萬元，提起民事訴訟，要求法院依法判決招標人退還保證金40萬元。法院于2012年1月4日立案受理。
后招標人提出因本案綠化公司涉嫌串標，相關單位擬進行行政處罰，請求中止本案的審理，法院于2012年2月16日中止本案的審理，并于2012年10月28日恢復本案的審理。期間，重慶市雙橋經濟開發區管委會再次作出的[雙橋經開（2012）22號決定]，認定綠化公司和廣州某投標人系串通投標，但未對綠化公司的保證金做出處理決定。
法院認為，在本案中，招標人就龍水湖景區步游道及生態景觀工程（一期）進行招標，而綠化公司作為投標人對該景觀工程進行投標，雙方之間系建設工程招投標法律關系，在招投標過程中發生的糾紛屬于平等主體之間的民事糾紛。招標人的《招標文件》屬于向綠化公司發出關于龍水湖景區步游道及生態景觀工程（一期）的要約邀請，該《招標文件》不違反法律規定，具有法律效力，故對雙方均具有相應的法律約束力。綠化公司根據招標人的招標要求參加投標活動，在向招標人提供投標文件時向招標人交納了40萬元投標保證金，但綠化公司并沒有中標，綠化公司與招標人之間招投標的龍水湖景區步游道及生態景觀工程（一期）建設工程合同沒有成立。而招標公告文件第3.4.4項規定的投標保證金不予退還的情形是：
1．投標人在規定的投標有效期內撤銷或修改其投標文件；
2．中標人在收到中標通知后，無正當理由拒簽合同協議書或未按招標文件規定提交履約擔保。
根據招標人發布的《招標文件》中關于投標保證金的退還規定，招標人應按招標文件的承諾退還綠化公司的投標保證金，招標人沒有退還，屬對其承諾的違反。因此，法院支持綠化公司要求招標人退還其40萬元投標保證金的主張。
招標人依據其上級主管機關重慶市雙橋經濟開發區管委會再次作出的[雙橋經開（2012）22號決定]，認定綠化公司和廣州某投標人系串通投標。但對于是否應當沒收其保證金，有關單位并未作出已發生法律效力的相關決定。因此，法院認為系另一法律關系，在審理中已向招標人釋明，應當另行處理。
綜上，根據《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第六條、第十三條、第十五條、第二十一條、第二十五條以及《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）第五條、《中華人民共和國民事訴訟法》第一百四十四條之規定，法院判決招標人于判決生效后五日內退還綠化公司投標保證金40萬元。
法律分析：
1.工程招標項目中招標人不退還投標保證金有哪些法律依據？
首先，投標保證金是投標人作為民事主體對其投標相關行為向招標人提供擔保的方式。在提交投標文件的同時，投標人或投標保函出具方明確聲明，如果投標人違反其擔保事項時，招標人有權不退還其投標保證金。投標保證金擔保的事項應符合法律規定，一般針對保障投標人依法遵守招標投標程序以及投標人中標后依法簽約，包括在投標截止后不撤銷投標文件、中標后與招標人按照投標文件和招標文件簽約、按照招標文件要求提交履約保證金；也有的投標保證金針對要求投標人將中標服務費包含在投標報價中并按照招標人要求對招標代理機構代為支付的安排，將按照招標文件要求向招標代理機構支付中標服務費納入擔保事項。
投標人或投標保函出具方在投標及向招標人提出要約的同時提交投標保證金，不論是以投標保函形式由擔保人提供保證，還是以支票、匯票、現金等形式將保證金款項質押給招標人，因當事人具有相應的民事行為能力、意思表示真實且不違反法律、行政法規或者社會公共利益，故該擔保依法有效，對投標人或相關投標保函出具方具有法律約束力，行為人非依法律規定或者取得招標人同意，不得擅自變更或者解除。在投標人做出違反擔保事項的行為時，招標人依法可以不退還投標人的投標保證金。
同時，《招標投標法實施條例》第三十五條規定，投標截止后投標人撤銷投標文件的，招標人可以不退還投標保證金。第七十四條規定，中標人無正當理由不與招標人訂立合同，在簽訂合同時向招標人提出附加條件，或者不按照招標文件要求提交履約保證金的，取消其中標資格，投標保證金不予退還。
2.投標人在工程招標項目中串通投標有哪些法律責任？
《招標投標法》第三十二條規定，投標人不得相互串通投標報價，不得排擠其他投標人的公平競爭，損害招標人或者其他投標人的合法權益。投標人不得與招標人串通投標，損害國家利益、社會公共利益或者他人的合法權益。第五十三條規定，投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的，中標無效，處中標項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員處單位罰款數額百分之五以上百分之十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，取消其一年至二年內參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。給他人造成損失的，依法承擔賠償責任。
根據《招標投標法實施條例》第六十七條的規定，投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的，中標無效；構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依照《招標投標法》第五十三條的規定處罰。投標人未中標的，對單位的罰款金額按照招標項目合同金額依照招標投標法規定的比例計算。投標人有3年內2次以上串通投標；串通投標行為損害招標人、其他投標人或者國家、集體、公民的合法利益，造成直接經濟損失30萬元以上；或者其他串通投標情節嚴重的行為的，屬于《招標投標法》第五十三條規定的情節嚴重行為，由有關行政監督部門取消其1年至2年內參加依法必須進行招標的項目的投標資格：投標人自規定處罰執行期限屆滿之日起3年內又有該款所列違法行為之一的，或者串通投標情節特別嚴重的，由工商行政管理機關吊銷營業執照。
綜上，投標人串通投標的法律責任涉及民事責任、行政責任、刑事責任；其中，民事責任包括損失賠償責任，行政責任包括中標無效、罰款、沒收違法所得、取消投標資格甚至吊銷營業執照等。
3.投標人串通投標是否必然導致招標人有權不退還投標保證金？
投標人發生串通投標的違法行為，是否必然導致招標人有權不退還其投標保證金，是本案涉及的一個主要爭議焦點。從前述兩點分析來看，招標人不退還投標人的投標保證金的法律依據有兩個方面：一是當事人的文件安排，即投標人投標文件和投標保證金相關的承諾和聲明。二是當事人僅提交投標保證金，但未明確遵循文件安排時《招標投標法實施條例》的相關規定。雖然投標人串通投標屬于性質惡劣的違法行為，依法應承擔相應的法律責任，但是，招標人能夠不退還投標保證金的法律依據中，未當然地包括投標人串通投標。本案中，招標投標活動的行政監督部門決定由招標人沒收投標人40萬元投標保證金的行政處理決定，因出現違法行為被法院撤銷從而未發生法律效力。而其后行政監督部門認定原告串通投標的決定中，并未作出發生法律效力的沒收或不予退還的決定，故法院在對該問題進行釋明后，在本案中未支持招標人的主張，判決由被告即招標人退還原告的投標保證金。
需要說明的是，法院在本案中雖然支持了原告的訴訟請求，但是，原告作為串通投標的投標人，依法應承擔相關法律責任，包括賠償招標人因其違法行為給招標人造成的損失。法院的判決僅針對投標人的投標保證金的退還，并未否定投標人依法應向招標人可能承擔的損失賠償責任。
4.招標人是否可能通過投標保證金獲得因投標人串通投標導致的損害賠償？
本案引發的一個思考是，在投標人串通投標給招標人造成損失的情況下，招標人如何獲得損失賠償。進一步而言，能否通過設定條件使招標人可以不退還投標保證金。筆者認為，對于投標人發生串通投標等違法情形且給招標人造成損失的，例如因投標人違法串通投標導致當次招標無效，或者串通投標的投標人被否決投標后因有效投標人不足三個造成當次招標失敗的，招標人可以根據《合同法》第四十二條規定追究違法投標人的締約過失責任；此外，也可以在招標文件中要求投標人在投標文件和投標保證金相關的承諾和聲明中將投標人發生違法串通投標導致招標無效或者失敗作為不予退還投標保證金的條件。換言之，如果投標人按照招標文件要求投標時進行過明確的承諾，那么發生相應情況時，招標人就有權不退還投標保證金。
文章來源：中國招標投標協會
2010年9月1日，重慶某旅游開發有限公司（以下簡稱招標人）在重慶市建設項目及招標網發布了龍水湖景區步游道及生態景觀工程（一期）的招標公告，重慶某景觀綠化工程有限公司（以下簡稱綠化公司）決定對該項目投標。2010年9月25日，綠化公司以中標后將建工險交給太平洋保險公司某分公司工作人員歐某某做為名，向歐某某借款40萬元，用于繳納龍水湖景區步游道及生態景觀工程（一期）的投標保證金，并于2010年9月26日向招標人提交該40萬元投標保證金。招標人認為綠化公司和廣州某投標人的保證金均通過一個名為歐某某的賬戶打入，綠化公司和廣州某投標人涉嫌串標，故取消了綠化公司的投標資格，另擇日對該招標項目進行了招標，并拒絕退還綠化公司的40萬元投標保證金。
2011年4月28日，原重慶市雙橋區城鄉建設委員會作出了[雙建發（2011）×號決定]，決定由招標人全額沒收廣州某投標人和綠化公司各自繳納的保證金40萬元。后綠化公司向法院提起行政訴訟，法院經審理后認定重慶市雙橋區城鄉建設委員會作出的[雙建發（2011）×號決定]程序違法，撤銷了該處罰決定。
綠化公司認為招標人應退還綠化公司繳納的保證金40萬元，提起民事訴訟，要求法院依法判決招標人退還保證金40萬元。法院于2012年1月4日立案受理。
后招標人提出因本案綠化公司涉嫌串標，相關單位擬進行行政處罰，請求中止本案的審理，法院于2012年2月16日中止本案的審理，并于2012年10月28日恢復本案的審理。期間，重慶市雙橋經濟開發區管委會再次作出的[雙橋經開（2012）22號決定]，認定綠化公司和廣州某投標人系串通投標，但未對綠化公司的保證金做出處理決定。
法院認為，在本案中，招標人就龍水湖景區步游道及生態景觀工程（一期）進行招標，而綠化公司作為投標人對該景觀工程進行投標，雙方之間系建設工程招投標法律關系，在招投標過程中發生的糾紛屬于平等主體之間的民事糾紛。招標人的《招標文件》屬于向綠化公司發出關于龍水湖景區步游道及生態景觀工程（一期）的要約邀請，該《招標文件》不違反法律規定，具有法律效力，故對雙方均具有相應的法律約束力。綠化公司根據招標人的招標要求參加投標活動，在向招標人提供投標文件時向招標人交納了40萬元投標保證金，但綠化公司并沒有中標，綠化公司與招標人之間招投標的龍水湖景區步游道及生態景觀工程（一期）建設工程合同沒有成立。而招標公告文件第3.4.4項規定的投標保證金不予退還的情形是：
1．投標人在規定的投標有效期內撤銷或修改其投標文件；
2．中標人在收到中標通知后，無正當理由拒簽合同協議書或未按招標文件規定提交履約擔保。
根據招標人發布的《招標文件》中關于投標保證金的退還規定，招標人應按招標文件的承諾退還綠化公司的投標保證金，招標人沒有退還，屬對其承諾的違反。因此，法院支持綠化公司要求招標人退還其40萬元投標保證金的主張。
招標人依據其上級主管機關重慶市雙橋經濟開發區管委會再次作出的[雙橋經開（2012）22號決定]，認定綠化公司和廣州某投標人系串通投標。但對于是否應當沒收其保證金，有關單位并未作出已發生法律效力的相關決定。因此，法院認為系另一法律關系，在審理中已向招標人釋明，應當另行處理。
綜上，根據《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第六條、第十三條、第十五條、第二十一條、第二十五條以及《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）第五條、《中華人民共和國民事訴訟法》第一百四十四條之規定，法院判決招標人于判決生效后五日內退還綠化公司投標保證金40萬元。
法律分析：
1.工程招標項目中招標人不退還投標保證金有哪些法律依據？
首先，投標保證金是投標人作為民事主體對其投標相關行為向招標人提供擔保的方式。在提交投標文件的同時，投標人或投標保函出具方明確聲明，如果投標人違反其擔保事項時，招標人有權不退還其投標保證金。投標保證金擔保的事項應符合法律規定，一般針對保障投標人依法遵守招標投標程序以及投標人中標后依法簽約，包括在投標截止后不撤銷投標文件、中標后與招標人按照投標文件和招標文件簽約、按照招標文件要求提交履約保證金；也有的投標保證金針對要求投標人將中標服務費包含在投標報價中并按照招標人要求對招標代理機構代為支付的安排，將按照招標文件要求向招標代理機構支付中標服務費納入擔保事項。
投標人或投標保函出具方在投標及向招標人提出要約的同時提交投標保證金，不論是以投標保函形式由擔保人提供保證，還是以支票、匯票、現金等形式將保證金款項質押給招標人，因當事人具有相應的民事行為能力、意思表示真實且不違反法律、行政法規或者社會公共利益，故該擔保依法有效，對投標人或相關投標保函出具方具有法律約束力，行為人非依法律規定或者取得招標人同意，不得擅自變更或者解除。在投標人做出違反擔保事項的行為時，招標人依法可以不退還投標人的投標保證金。
同時，《招標投標法實施條例》第三十五條規定，投標截止后投標人撤銷投標文件的，招標人可以不退還投標保證金。第七十四條規定，中標人無正當理由不與招標人訂立合同，在簽訂合同時向招標人提出附加條件，或者不按照招標文件要求提交履約保證金的，取消其中標資格，投標保證金不予退還。
2.投標人在工程招標項目中串通投標有哪些法律責任？
《招標投標法》第三十二條規定，投標人不得相互串通投標報價，不得排擠其他投標人的公平競爭，損害招標人或者其他投標人的合法權益。投標人不得與招標人串通投標，損害國家利益、社會公共利益或者他人的合法權益。第五十三條規定，投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的，中標無效，處中標項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員處單位罰款數額百分之五以上百分之十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，取消其一年至二年內參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。給他人造成損失的，依法承擔賠償責任。
根據《招標投標法實施條例》第六十七條的規定，投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的，中標無效；構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依照《招標投標法》第五十三條的規定處罰。投標人未中標的，對單位的罰款金額按照招標項目合同金額依照招標投標法規定的比例計算。投標人有3年內2次以上串通投標；串通投標行為損害招標人、其他投標人或者國家、集體、公民的合法利益，造成直接經濟損失30萬元以上；或者其他串通投標情節嚴重的行為的，屬于《招標投標法》第五十三條規定的情節嚴重行為，由有關行政監督部門取消其1年至2年內參加依法必須進行招標的項目的投標資格：投標人自規定處罰執行期限屆滿之日起3年內又有該款所列違法行為之一的，或者串通投標情節特別嚴重的，由工商行政管理機關吊銷營業執照。
綜上，投標人串通投標的法律責任涉及民事責任、行政責任、刑事責任；其中，民事責任包括損失賠償責任，行政責任包括中標無效、罰款、沒收違法所得、取消投標資格甚至吊銷營業執照等。
3.投標人串通投標是否必然導致招標人有權不退還投標保證金？
投標人發生串通投標的違法行為，是否必然導致招標人有權不退還其投標保證金，是本案涉及的一個主要爭議焦點。從前述兩點分析來看，招標人不退還投標人的投標保證金的法律依據有兩個方面：一是當事人的文件安排，即投標人投標文件和投標保證金相關的承諾和聲明。二是當事人僅提交投標保證金，但未明確遵循文件安排時《招標投標法實施條例》的相關規定。雖然投標人串通投標屬于性質惡劣的違法行為，依法應承擔相應的法律責任，但是，招標人能夠不退還投標保證金的法律依據中，未當然地包括投標人串通投標。本案中，招標投標活動的行政監督部門決定由招標人沒收投標人40萬元投標保證金的行政處理決定，因出現違法行為被法院撤銷從而未發生法律效力。而其后行政監督部門認定原告串通投標的決定中，并未作出發生法律效力的沒收或不予退還的決定，故法院在對該問題進行釋明后，在本案中未支持招標人的主張，判決由被告即招標人退還原告的投標保證金。
需要說明的是，法院在本案中雖然支持了原告的訴訟請求，但是，原告作為串通投標的投標人，依法應承擔相關法律責任，包括賠償招標人因其違法行為給招標人造成的損失。法院的判決僅針對投標人的投標保證金的退還，并未否定投標人依法應向招標人可能承擔的損失賠償責任。
4.招標人是否可能通過投標保證金獲得因投標人串通投標導致的損害賠償？
本案引發的一個思考是，在投標人串通投標給招標人造成損失的情況下，招標人如何獲得損失賠償。進一步而言，能否通過設定條件使招標人可以不退還投標保證金。筆者認為，對于投標人發生串通投標等違法情形且給招標人造成損失的，例如因投標人違法串通投標導致當次招標無效，或者串通投標的投標人被否決投標后因有效投標人不足三個造成當次招標失敗的，招標人可以根據《合同法》第四十二條規定追究違法投標人的締約過失責任；此外，也可以在招標文件中要求投標人在投標文件和投標保證金相關的承諾和聲明中將投標人發生違法串通投標導致招標無效或者失敗作為不予退還投標保證金的條件。換言之，如果投標人按照招標文件要求投標時進行過明確的承諾，那么發生相應情況時，招標人就有權不退還投標保證金。
文章來源：中國招標投標協會