綜合評估法和經評審的最低投標價法適用范圍比較研究

    從2000年1月1日《中華人民共和國招標投標法》開始實施，經過10多年的時間，招標投標活動得到了極大的發展。通過對招標投標活動最基礎的兩種評標方法——綜合評估法和經評審的最低投標價法的使用情況、適用范圍、以及優缺點比較研究，可以為我們在招標項目上選擇合適的評標方法提供有益的借鑒。

     一、兩種評標方法的相關規定

    

    《招標投標法》從國家法律層面第一次提出了招標項目的評標要求，第四十四條規定：“中標人的投標應當符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準；（二）能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外”。

    

    《評標委員會和評標方法暫行規定》（國家發展計劃委員會等七部委令2001年第12號）第一次提出了評標方法的適用范圍：“經評審的最低投標價法一般適用于具有通用技術、性能標準或者招標人對其技術、性能沒有特殊要求的招標項目；不宜采用經評審的最低投標價法的招標項目，一般應當采用綜合評估法進行評審”。

    

    《工程建設項目貨物招標投標辦法》（國家發展和改革委員會等七部委令2005年第27號）第四十四條提出了貨物招標兩種評標辦法的適用范圍：“技術簡單或技術規格、性能、制作工藝要求統一的貨物，一般采用經評審的最低投標價法進行評標；技術復雜或技術規格、性能、制作工藝要求難以統一的貨物，一般采用綜合評估法進行評標”。

    

    《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》（建設部令2001年第89號）從國家法規層面第一次明確：“評標可以采用綜合評估法、經評審的最低投標價法或者法律法規允許的其他評標方法。采用經評審的最低投標價法的，應當在投標文件能夠滿足招標文件實質性要求的投標人中，評審出投標價格最低的投標人，但投標價格低于其企業成本的除外”。

    二、綜合評估法和經評審的最低投標價法兩種評標方法發展狀況及原因分析

    

    在《招標投標法》實施10多年的時間里，綜合評估法得到了長足發展，而經評審的最低投標價法幾乎到了棄用的程度。如，北京市建設工程施工招標幾乎全部采用了綜合評估法。北京市住房和城鄉建設委員會頒發的《北京市建設工程施工綜合定量評標辦法》實施細則明確規定，“為了保證工程質量和安全，本市房屋建筑和市政工程一般均應采用綜合評估法”。無獨有偶，在民航等工程建設領域施工招標，也幾乎采用了綜合評估法。《民航專業工程標準施工招標文件》也特別強調，除經民航招投標行政監督部門備案同意外，民航專業工程項目均應采用綜合評估法。

    

    本應該雙花齊放、共同發展兩種評標方法，為什么會出現如此大差距呢，分析其原因，主要有以下幾點：

    

    1.經評審的最低投標價法理論上簡單，但實際操作有難度且有風險

    

    如，評標時評標委員會需要判定：投標人的低價是否合理？低價是否低于成本？判斷低于成本的依據是否科學？判定方法是否令人信服？是否存在質量差、價格低的狀況？

    

    招標人在編制招標文件時要考慮：技術要求是否明確？工程量清單項目特征是否描述清晰？所采購的貨物技術規格、性能、制作工藝有沒有可比性？有沒有技術或者其他漏洞被投標人找到？畢竟在提供的工程、服務和貨物方面，投標人比招標人更專業。

    

    招標人要考慮：評標程序是否具有可操作性？評標時間是否允許？隨機抽取的評標人員是否有能力做出準確評審？

    

    招標人及工程監管部門還要考慮：會不會存在惡意低價競爭？是否會出現低價中標、高價索賠的情況？低價中標后是否會偷工減料，形成質量、安全隱患？

    

    2.綜合評估法評審程序簡單、操作容易

    

    如，北京市建設工程施工招標采取的綜合評估法其實是一種數學計算模型。由于一般項目采取資格預審方式，所以評標階段僅評審技術標（施工組織）和經濟標（投標報價）兩部分。施工組織設計分值權重一般為30%~40%，投標報價權重一般為60%~70%。經濟標得分僅跟投標總價有關，跟投標單價無關，僅評審投標總價，不需評審單價。評標基準價=有效評標價格的算術平均值，當有效投標人多于5家，評標基準價等于去掉一個最高報價和一個最低報價的評標價格算術平均值。有效評標價格為有效標（通過初步評審且技術標合格）的投標人的投標報價減去暫估價和暫列金額等非競爭因素的價格。投標人評標價格等于基準價的得100分，評標價格較基準價每上浮1%扣5分，每下浮1%扣3分，直到0分為止，中間用插入法計算。技術標（施工組織設計）評審項主要有施工進度計劃、工程質量保證措施、安全防護文明施工、主要分部分項施工方案和技術措施以及冬雨季施工等，每個評審項賦予一定的分值，由全體評審專家獨立評審打分，然后匯總后求平均值，再加上經濟標的得分就是每個投標人的得分，最后按照得分的多少排序確定第一、二、三名中標候選人。

    

    綜合評估法的優點：一是綜合評估法的適用范圍很廣，任何招標項目都可以采取綜合評估法這種評審方式。二是評審簡單、沒有難度。因為經濟標只評審總價，又是簡單的加減乘除數學計算，所以經濟標評審沒有任何難度，打分很快，實行電子招投標后計算機直接計算出結果，連簡單計算都省了。技術標就是按照評標成員個人感覺打分，所以簡單易行，一個施工總承包標評標專家有效評標時間不超過3個小時。三是中間評標價格得滿分，不鼓勵高價和低價，所以投標人作出降價的動力不大，基本不會出現報價低于成本的情況，中標人一般利潤比較豐厚，能夠保證建設項目順利實施下去。

    

    3.對“但是投標價格低于成本的除外”適用范圍理解有誤

    

    很多部門、很多人對《招標投標法》第四十一條理解有誤，認為“但是投標價格低于成本的除外”是“（二）能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審的投標價格最低”的后綴，即“但是投標價格低于成本的除外”只適用于第（二）條，不適用于第（一）條。其實從《招標投標法》第三十三條以及《招標投標法實施條例》第五十一條“否決投標的情形：（五）投標報價低于成本或者高于招標文件設定的最高投標限價”可以看出：投標價格不得低于成本是基本投標報價原則，與招標人采取何種評標辦法無關，否則就是不正當競爭。

    

    因此，那種采用經評審的最低投標價法需要核對投標報價是否低于成本、而采用綜合評估法不需要核對投標報價是否低于成本的認識和做法都是錯誤的，在確定投標報價是否低于其成本方面兩種評標方法應該是一致的。

    

    4.招投標管理部門越權管理，對招標文件編制干涉過多

    

    按照行政許可，招標過程和招標文件實行備案制，招標人作為招標項目的責任人，有權力選擇科學的、適合招標項目特點的評標方法，招標文件只需向管理部門事后報告即可。但在很多地方和領域，招投標管理部門對招標文件實行審核制，招標文件的編寫及評審必須按照主管部門、甚至某個具體經辦人的理解執行，否則不予備案，招標無法進行。這樣做法是對招標人權力的一種剝奪，也是經評審的最低投標價法推行不起來的主要原因。長此以往，沒有人研究，推行也就更難。

    三、綜合評估法存在的問題

    

    現在實施的綜合評估法沒有真正體現 “科學、擇優”的評標活動原則，也與《招標投標法》提高經濟效益的宗旨相違背。實施多年，呈現的弊端也越來越多：

    

    1.招標流于形式，雖然程序合法，但是結果并不合理，不能讓人服氣

    

    投標報價分值一般為60%~70%，設置權重過高，可以說投標報價基本上決定了評標結果。投標人既不是低價得高分，也不是高價得高分，而是中間報價得最高分。這其實是一種賭博式的評標方法，中不中標基本憑投標人的運氣，無法體現管理水平高、成本低、競爭能力強的競爭導向，違背招標投標提高經濟效益的宗旨。這其實也是我國建筑單位普遍管理水平低下、競爭能力弱的深層次原因。

    

    2.容易造成串通投標

    

    綜合評估法經濟標設置設想：基準價是由投標人的投標報價形成的，所以是不固定的，誰也無法把控。這樣，投標人的中標幾率為投標家數的幾分之一。如北京地區施工項目多采用資格預審方式，入圍單位一般為7家，所以每家單位的中標幾率為七分之一。這種方法看起來公開、公平、公正，與招標原則一致。但是綜合評估法經濟標作為一種數學模型，又實施了多年，早已被投標人找到了解決的方法，那就是投標人串通投標。投標人聯合起來，入圍的單位越多，中標的幾率越高，7家單位都入圍了，那么就是百分之百中標。這種聯合一般分兩個階段：第一個階段是資格預審階段，一個招標項目往往有幾十家單位報名、領取文件，其實背后就是幾家單位在操縱；另一個階段是入圍后的投標階段，如果一個操縱團隊入圍的單位很少，而另一個團隊入圍單位較多，這個團隊覺得中標無望，便有可能將投標資格賣給另一個團隊，這就是買標、串標。由于中間價中標，中標人的利潤豐厚，完全有能力支付串標的成本。這也是串標屢禁不止的深層次原因。

    

    3.主觀因素多，容易形成腐敗

    

    綜合評估法由于制度缺陷，一般都需要資格預審，否則投標人過多，無法評標。資格預審由招標人代表、評標專家打分，招標人代表又受單位領導的委托，所以投標人往往通過做招標單位領導的工作達到入圍目的，如果限制招標人的權力，投標人又會千方百計做評標專家的工作，因此招投標領域領導干預招投標活動、評標專家與投標人串通的事件層出不窮。

    

    4.造成國有資產投資水平低下，資金使用效率低

    

    綜合評估法不鼓勵投標人低價投標，因此投標價格普遍較高，不利于節約投資。

    

    5.與政府提倡的建筑企業走出國門相矛盾

    

    國際工程項目多采用最低價評標法，我們總采用綜合評估法，不敢嘗試最低價評標方法，水平就得不到提高，隊伍也鍛煉不了，國際競爭能力弱，始終走不出國門。

    四、經評審的最低投標價法優勢

    

    1.體現科學、擇優，與提高經濟效益的招標宗旨相一致

    

    在適用范圍內采用經評審的最低投標價法，管理水平高、成本低、競爭能力強的單位中標，體現了科學、擇優的評標活動原則，能夠更好地實現提高經濟效益的招標目的。

    

    2.可以有效防止投標人串通投標

    

    經評審的最低投標價中標，可以使串標失去效用。因為采取串標是需要成本，必然報價高，中標的可能性相應降低，所以采用經評審的最低價中標會有效防止串標。

    

    在國家公布的多起招標違法事件中，發生在某省的一起事件特別引人注意。這起事件跟別的查處事件不同，是串標的投標人沒有得手。之所以沒有得手，關鍵是該招標項目采用了經評審的最低投標價法。7家入圍單位，串標者搞定6家，但另一家拒不配合，導致串標的投標人不得不采取過激的手段去阻止這家單位投標。試想，如果采取綜合評估法，經濟標采用平均價法，即評標基準價等于去掉一個最高報價和一個最低報價的平均值，經濟標以離基準價最接近得分最高。6家對1家，投標人基本上無需顧忌圈外的1家單位。有些招標項目，甚至招標人已經感覺到被串通投標了，但苦于不能采用最低價評標方式打破這種局面，只能眼睜睜看著國有資產流失。

    

    3.制度透明，不容易產生腐敗

    

    最低投標價法，結果一目了然，人為干擾因素降到了最低。招標人代表、評標專家的作用不再是判定結果，而是回歸到技術支持上，即判定投標人的技術條件能否滿足招標文件的實質性要求，投標報價是否合理、是否有不平衡報價現象，是否要求投標人澄清或修正。投標人不再是忙著串標，而是把精力真正放在如何提高管理水平、降低成本、提高競爭能力上。

    五、經評審最低投標價的技術條件已經具備 

    

    采用最低投標價法要解決三個問題：一是能否有可操作的科學的評判方法來判定投標報價是否低于投標人成本；二是評審是否很復雜，評審時間是否會很長；三是投標人低價中標后是否會偷工減料，惡意欠薪，造成建筑市場管理混亂。這三個條件隨著工程量清單計價規范的實施、電子招投標的推行、信用評價體系的建立都變得簡單起來。

    

    1.推行建設工程工程量清單計價規范，使投標人按照招標人提供的工程量清單填報價格，項目編碼、項目名稱、項目特征及工程量都實現了統一。在統一的基礎上，分析、比對投標人之間、投標人與標底（或控制價）之間的報價變得很清晰，從投標人提供的清單綜合單價分析表也容易分析其單價組成是否合理、是否存在不平衡報價或惡意低價情況。

    

    2.實施電子招投標，不再用人工核對成百上千的分部分項工程量項目清單，也無需耗費大量的時間，電子招投標軟件自動對比、核對，自動給出比對情況表，專家所做的工作就是分析、判斷，這才是專家應該發揮作用的地方。

    

    3.建立施工企業、項目經理信用評價體系，使得投標人不敢隨意低價中標、惡意索賠，不敢偷工減料、降低質量和安全要求。如果這樣做就會被列入黑名單，違規、失信企業或個人將沒有立足之地。

    六、結 論

    

    評標活動遵循公平、公正、科學、擇優的原則，每個項目都有最適合于自己的評標方法，從項目特點出發選擇最有利于實現項目建設目標的評標方法是科學、擇選原則的具體體現，對建設項目的實施具有重大意義。

    

    不能簡單地判斷綜合評估法和經評審的最低投標價法孰優孰劣。根據實踐經驗，綜合評估法適用于價格不是考察重點、而投標人的方案、業績、經驗、人員是考察重點的項目，比如設計、監理類和技術復雜施工項目。而對于技術上沒有特殊要求的施工招標項目或技術規格、性能、制作工藝要求統一的貨物招標項目，經評審的最低投標價法比綜合評估法更具有優勢。

文章來源：中國招標投標協會