初探“電子監督”功能的開發
發布時間：2015-09-18 閱讀次數：292 來源：系統管理員 作者：
電子招標投標系統中“電子監督”，類似于行政審批事項中的“電子監察”，是指利用網絡、軟件、信息等科技手段，對使用電子招標投標系統辦理的招投標事項，以及招投標當事人、監管機構工作人員的辦理情況，進行全過程實時監督、管理的一種監督方式。在電子招標投標系統中開發“電子監督”功能，應根據《招標投標法》等相關法律法規和各級招標投標監督管理部門工作職責，合理定位電子監督管理功能需求，科學設置電子監督功能組成，充分運用各類電子信息技術手段，切實提高招標投標監督管理效能。
一、電子招標投標系統中開發電子監督功能的必要性
（一）落實國家利用信息網絡進行電子化招標投標的需要
所謂電子招標投標，是指招標投標主體按照國家有關法律法規的規定，以互聯網為基礎，以數據信息為載體，運用招投標軟件等電子化手段，完成的全部或者部分競爭性招標投標的活動。《招標投標法實施條例》第五條規定：“國家鼓勵利用信息網絡進行電子招標投標”，明確了電子招標投標的法律地位。溫家寶總理2012年4月在《讓權力在陽光下運行》的文章中指出：要推進公共資源配置市場化改革，加快建設全國統一的電子化政府采購管理交易平臺，實現政府采購業務全流程電子化操作。推行電子招標投標對于實現節能減排、綠色采購，提高招標投標交易效率，提升公共資源交易中心服務效能等方面具有不同程度的促進作用。目前全國許多地方已經使用了電子招標投標系統，電子監督功能作為其重要組成部分，應當按照國家對電子招標投標工作的指導原則和方向，在電子招標投標系統開發、運營實踐中得到運用、改進和完善。
（二）監督招投標市場資源和信息共享的需要
公開透明、讓權力在陽光下運行，是國務院提出的關于政務公開的基本要求，國務院在2007年制定的《中華人民共和國政府信息公開條例》，推動政務公開走上法制軌道。《招標投標法》第五條規定：招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。在實際運用中，由于我國招標投標行政監督管理實行條塊分割和監督管理合一的體制，一定程度上影響和阻礙了招標投標市場資源和信息公開透明、公平共享機制的形成。隨著全國各地公共資源交易中心的建立，各地招標投標交易市場得到整合和規范，電子招標投標系統也得到迅速發展。運用系統電子監督功能，可以有效規范招標投標市場行為，嚴格招標投標活動秩序，建立起信息公開、資源共享、公平、公正的社會監督機制。
（三）實施網上招標投標全流程監督管理的需要
中紀委在2012年工程建設領域突出問題專項治理工作要點中提出：要強化招標投標全過程監管、創新招標投標監管方式、健全市場監管機制、推進統一規范的公共資源交易市場建設等重點工作，對招標投標監督管理工作提出了新的要求。綜觀我國現有招標投標監督手段，各級招標投標行政執法部門一般采用現場監督、書面報告備案、審批的傳統監督管理方式，無法對招標投標市場信息和審批事項達到全面、及時、準確的把握，以及客觀、公正、高效的處理。采用電子監督后，可以利用電子監督系統實時監督檢查，及時發現違規違法事項，提出警告，并發出督辦指令，敦促相關人員盡快辦理，實現高效監管。
二、我國現有招標投標系統中電子監督功能的現狀和特點
（一）招標投標系統電子監督功能現狀
1.與行政審批系統電子監察功能合二為一
電子招標投標系統中電子監察功能與行政審批等其他功能合為一起，是一種綜合的監察系統，按照國家《行政監察法》等法律法規要求，實施具體監察行為。如《深圳市行政審批監察系統》2005年1月正式運行，為國內較早的行政審批電子監察系統。該系統包含行政審批、政府投資重大項目、政務信息資源共享、政府績效評估、政務公開、行政執法、建設工程招投標、土地出讓、政府采購、國有產權交易、行政效能投訴處理等11個電子監察系統，功能相對較全。
2.在電子招標投標系統中單獨設置電子監察功能
部分地區的電子招標系統中設有電子監察功能，其功能大多是參照行政審批事項的電子監察功能設置，對招標投標項目交易前、交易中、交易后的具體行為進行監察。設置的電子監察功能主要為了滿足項目所在地監察機關對招投標實施的監察，與《招標投標法》規定的行政監督內容不完全相同。如南京建設工程“E路陽光”系統電子監察功能主要是異常情況監察（如備案超期、步驟超期、流程異常、招標周期異常等）。
3.有電子招標投標系統但不設電子監督功能
目前，國內部分城市的電子招標投標系統中，以網上辦理招標事項為主，如在網上進行招標登記、招標文件備案、中標結果公示、中標通知書備案、合同備案等，沒有專設電子監督功能。這些系統的監督管理功能，主要體現在招標項目的每個備案、審批環節，沒有形成系統的電子監督功能模塊，不利于統一管理并實施項目監督。如需要核準、審批的項目采用自行招標的，應當經項目核準、審批部門批準；依法必須進行招標的項目，招標人應當自確定中標人之日起15日內，向有關行政監督部門提交招標投標情況的書面報告等環節，由監督部門按事項進行監督管理。
（二）現有招標投標系統電子監督功能特點
1.電子監督需求不一致
招標投標市場的監督主體的多樣性，決定了電子監督需求的不一致性。根據《國務院辦公廳印發國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工意見的通知》（國辦發[2000]34號）要求，對招標投標活動的行政監督管理是由發展改革委、工業和信息化、住房城鄉建設、交通運輸、鐵道、水利、商務等多個行政部門負責，各部門依據職責分工提出監督管理工作要求，致使各地、各部門的電子招標投標系統中電子監督功能需求不一致，更多的地方則是使用電子監察的需求替代電子監督需求。
2.電子監督內容多樣性
各地電子招標投標系統的電子監督基本是以電子監察為主，其功能設置也不盡相同，如深圳建設工程電子監察主要功能有：招標監察、投標監察、評標監察、中標監察、統計分析等功能模塊組成。綜合各地電子監察內容，最基本的電子監察功能包括實時監控、預警糾錯、績效評估、信息服務等功能模塊。由于各地招標投標監督管理部門需求的不一致，加上各軟件研發單位的研發思路不同，導致各地電子監察系統各項功能的多樣性。
3.電子監督方式差異性
由于各地政府招標投標系統平臺建設的思路不同，其電子監督管理方式也不盡相同，如深圳市電子監察系統，將行政審批、建設工程、政府采購、產權交易等各系統整合成行政電子監察評價中心，構建出“一個中心、多個系統、一個網站”的綜合網絡架構，各主管部門在統一的平臺實施監察；山東省菏澤市電子監察系統，以紀檢監察信息網為中心，包含電子政務、行政審批、公共資源交易、公共資金、輿論監督、黨風廉政建設六大電子平臺的“一拖六”電子監察網絡系統。
三、開發電子招標投標系統電子監督功能的對策和建議
（一）電子監督功能定位應與法律規定各級監督機構履行的行政職能相適應
電子監督要以法律法規賦予各級行政監督部門的職責為準繩，按照《招標投標法》等相關法律法規的規定實施具體監督行為。《招標投標法》第七條規定：“有關行政監督部門依法對招標投標活動進行監督，依法查處招標投標活動中的違法行為”。
依據國辦發[2000]34號文規定，屬于國家重點建設項目的招標投標，由國家發展改革委負責管理；屬于城鄉建設項目的招標投標由建設行政主管部門管理；屬鐵路、公路、港口、機場、水利等專業工程建設項目的招標投標，分別由各行業主管部門進行管理等。《招標投標法實施條例》第四條又規定了財政部門、監察機關的行政監督職能。因此，開發電子監督功能應充分考慮這些監督機構對電子招標投標活動中監督管理的需求，以及招投標各方當事人對電子招標投標系統的功能要求，以滿足不同主體、不同層次、不同角度對招標投標活動全過程進行監督管理的需求。
（二）電子監督開發內容應與各地電子招標公共服務平臺功能相適應
國家正在實施招標投標管理改革，將整合各部門分散設立的招投標市場，建立并健全統一規范的招標投標和公共資源交易市場。按照這個要求，不僅政府投資和使用國有資金的工程建設項目招投標要進入有形市場，政府采購、國有產權交易、國有土地使用權和礦業權出讓等，都要進入有形市場。因此，各地電子招標投標系統“自行設計，自主研發，自己使用，自成一套”的現狀將會得到根本改變，將形成統一、規范的公共服務平臺。
電子監督的開發內容，既要考慮與各地的電子招標公共服務平臺功能相適應，又要滿足法律規定以及系統的完整性。應包含四個基礎模塊，即：項目跟蹤（實時監督）、檢查督辦（預警糾錯）、數據統計（查詢分析）、效率評估（績效考評），并配之以若干服務功能模塊。系統各監督點的設置是電子監督的關鍵，是項目信息數據提取、判斷、督辦的源頭，要合理設定。電子監督的方式、方法，是各種網絡技術、手機短信、視頻、音頻等信息技術手段的綜合，應當予以靈活運用。
（三）實施電子監督應以建立健全相應法律法規制度和技術規范為保障
電子監督作為電子招標投標系統的重要組成部分，其功能的發揮，與電子招標投標系統一樣，需要有相應的法律法規和技術規范來統一調整。目前，《電子招標投標辦法》及其技術規范已由國家發展改革委、工業和信息化部等八部委聯合發布，自2013年5月1日起施行，《電子招標投標辦法》的施行將有效規范電子招標投標活動，促進電子招標投標健康發展。除國家制定相應的辦法和規范以外，各招投標行政監督部門、各地政務服務及公共資源交易中心，還應當專門針對電子招標投標的監督管理，出臺相應的規章制度，將招標投標法律法規要求與電子信息技術全面、有機地結合起來，才能促進和保障包含電子監督在內的電子招標投標系統的研發、運營，使電子招標投標活動得到依法規范、有效監督。
文章來源：中國招標投標協會
一、電子招標投標系統中開發電子監督功能的必要性
（一）落實國家利用信息網絡進行電子化招標投標的需要
所謂電子招標投標，是指招標投標主體按照國家有關法律法規的規定，以互聯網為基礎，以數據信息為載體，運用招投標軟件等電子化手段，完成的全部或者部分競爭性招標投標的活動。《招標投標法實施條例》第五條規定：“國家鼓勵利用信息網絡進行電子招標投標”，明確了電子招標投標的法律地位。溫家寶總理2012年4月在《讓權力在陽光下運行》的文章中指出：要推進公共資源配置市場化改革，加快建設全國統一的電子化政府采購管理交易平臺，實現政府采購業務全流程電子化操作。推行電子招標投標對于實現節能減排、綠色采購，提高招標投標交易效率，提升公共資源交易中心服務效能等方面具有不同程度的促進作用。目前全國許多地方已經使用了電子招標投標系統，電子監督功能作為其重要組成部分，應當按照國家對電子招標投標工作的指導原則和方向，在電子招標投標系統開發、運營實踐中得到運用、改進和完善。
（二）監督招投標市場資源和信息共享的需要
公開透明、讓權力在陽光下運行，是國務院提出的關于政務公開的基本要求，國務院在2007年制定的《中華人民共和國政府信息公開條例》，推動政務公開走上法制軌道。《招標投標法》第五條規定：招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。在實際運用中，由于我國招標投標行政監督管理實行條塊分割和監督管理合一的體制，一定程度上影響和阻礙了招標投標市場資源和信息公開透明、公平共享機制的形成。隨著全國各地公共資源交易中心的建立，各地招標投標交易市場得到整合和規范，電子招標投標系統也得到迅速發展。運用系統電子監督功能，可以有效規范招標投標市場行為，嚴格招標投標活動秩序，建立起信息公開、資源共享、公平、公正的社會監督機制。
（三）實施網上招標投標全流程監督管理的需要
中紀委在2012年工程建設領域突出問題專項治理工作要點中提出：要強化招標投標全過程監管、創新招標投標監管方式、健全市場監管機制、推進統一規范的公共資源交易市場建設等重點工作，對招標投標監督管理工作提出了新的要求。綜觀我國現有招標投標監督手段，各級招標投標行政執法部門一般采用現場監督、書面報告備案、審批的傳統監督管理方式，無法對招標投標市場信息和審批事項達到全面、及時、準確的把握，以及客觀、公正、高效的處理。采用電子監督后，可以利用電子監督系統實時監督檢查，及時發現違規違法事項，提出警告，并發出督辦指令，敦促相關人員盡快辦理，實現高效監管。
二、我國現有招標投標系統中電子監督功能的現狀和特點
（一）招標投標系統電子監督功能現狀
1.與行政審批系統電子監察功能合二為一
電子招標投標系統中電子監察功能與行政審批等其他功能合為一起，是一種綜合的監察系統，按照國家《行政監察法》等法律法規要求，實施具體監察行為。如《深圳市行政審批監察系統》2005年1月正式運行，為國內較早的行政審批電子監察系統。該系統包含行政審批、政府投資重大項目、政務信息資源共享、政府績效評估、政務公開、行政執法、建設工程招投標、土地出讓、政府采購、國有產權交易、行政效能投訴處理等11個電子監察系統，功能相對較全。
2.在電子招標投標系統中單獨設置電子監察功能
部分地區的電子招標系統中設有電子監察功能，其功能大多是參照行政審批事項的電子監察功能設置，對招標投標項目交易前、交易中、交易后的具體行為進行監察。設置的電子監察功能主要為了滿足項目所在地監察機關對招投標實施的監察，與《招標投標法》規定的行政監督內容不完全相同。如南京建設工程“E路陽光”系統電子監察功能主要是異常情況監察（如備案超期、步驟超期、流程異常、招標周期異常等）。
3.有電子招標投標系統但不設電子監督功能
目前，國內部分城市的電子招標投標系統中，以網上辦理招標事項為主，如在網上進行招標登記、招標文件備案、中標結果公示、中標通知書備案、合同備案等，沒有專設電子監督功能。這些系統的監督管理功能，主要體現在招標項目的每個備案、審批環節，沒有形成系統的電子監督功能模塊，不利于統一管理并實施項目監督。如需要核準、審批的項目采用自行招標的，應當經項目核準、審批部門批準；依法必須進行招標的項目，招標人應當自確定中標人之日起15日內，向有關行政監督部門提交招標投標情況的書面報告等環節，由監督部門按事項進行監督管理。
（二）現有招標投標系統電子監督功能特點
1.電子監督需求不一致
招標投標市場的監督主體的多樣性，決定了電子監督需求的不一致性。根據《國務院辦公廳印發國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工意見的通知》（國辦發[2000]34號）要求，對招標投標活動的行政監督管理是由發展改革委、工業和信息化、住房城鄉建設、交通運輸、鐵道、水利、商務等多個行政部門負責，各部門依據職責分工提出監督管理工作要求，致使各地、各部門的電子招標投標系統中電子監督功能需求不一致，更多的地方則是使用電子監察的需求替代電子監督需求。
2.電子監督內容多樣性
各地電子招標投標系統的電子監督基本是以電子監察為主，其功能設置也不盡相同，如深圳建設工程電子監察主要功能有：招標監察、投標監察、評標監察、中標監察、統計分析等功能模塊組成。綜合各地電子監察內容，最基本的電子監察功能包括實時監控、預警糾錯、績效評估、信息服務等功能模塊。由于各地招標投標監督管理部門需求的不一致，加上各軟件研發單位的研發思路不同，導致各地電子監察系統各項功能的多樣性。
3.電子監督方式差異性
由于各地政府招標投標系統平臺建設的思路不同，其電子監督管理方式也不盡相同，如深圳市電子監察系統，將行政審批、建設工程、政府采購、產權交易等各系統整合成行政電子監察評價中心，構建出“一個中心、多個系統、一個網站”的綜合網絡架構，各主管部門在統一的平臺實施監察；山東省菏澤市電子監察系統，以紀檢監察信息網為中心，包含電子政務、行政審批、公共資源交易、公共資金、輿論監督、黨風廉政建設六大電子平臺的“一拖六”電子監察網絡系統。
三、開發電子招標投標系統電子監督功能的對策和建議
（一）電子監督功能定位應與法律規定各級監督機構履行的行政職能相適應
電子監督要以法律法規賦予各級行政監督部門的職責為準繩，按照《招標投標法》等相關法律法規的規定實施具體監督行為。《招標投標法》第七條規定：“有關行政監督部門依法對招標投標活動進行監督，依法查處招標投標活動中的違法行為”。
依據國辦發[2000]34號文規定，屬于國家重點建設項目的招標投標，由國家發展改革委負責管理；屬于城鄉建設項目的招標投標由建設行政主管部門管理；屬鐵路、公路、港口、機場、水利等專業工程建設項目的招標投標，分別由各行業主管部門進行管理等。《招標投標法實施條例》第四條又規定了財政部門、監察機關的行政監督職能。因此，開發電子監督功能應充分考慮這些監督機構對電子招標投標活動中監督管理的需求，以及招投標各方當事人對電子招標投標系統的功能要求，以滿足不同主體、不同層次、不同角度對招標投標活動全過程進行監督管理的需求。
（二）電子監督開發內容應與各地電子招標公共服務平臺功能相適應
國家正在實施招標投標管理改革，將整合各部門分散設立的招投標市場，建立并健全統一規范的招標投標和公共資源交易市場。按照這個要求，不僅政府投資和使用國有資金的工程建設項目招投標要進入有形市場，政府采購、國有產權交易、國有土地使用權和礦業權出讓等，都要進入有形市場。因此，各地電子招標投標系統“自行設計，自主研發，自己使用，自成一套”的現狀將會得到根本改變，將形成統一、規范的公共服務平臺。
電子監督的開發內容，既要考慮與各地的電子招標公共服務平臺功能相適應，又要滿足法律規定以及系統的完整性。應包含四個基礎模塊，即：項目跟蹤（實時監督）、檢查督辦（預警糾錯）、數據統計（查詢分析）、效率評估（績效考評），并配之以若干服務功能模塊。系統各監督點的設置是電子監督的關鍵，是項目信息數據提取、判斷、督辦的源頭，要合理設定。電子監督的方式、方法，是各種網絡技術、手機短信、視頻、音頻等信息技術手段的綜合，應當予以靈活運用。
（三）實施電子監督應以建立健全相應法律法規制度和技術規范為保障
電子監督作為電子招標投標系統的重要組成部分，其功能的發揮，與電子招標投標系統一樣，需要有相應的法律法規和技術規范來統一調整。目前，《電子招標投標辦法》及其技術規范已由國家發展改革委、工業和信息化部等八部委聯合發布，自2013年5月1日起施行，《電子招標投標辦法》的施行將有效規范電子招標投標活動，促進電子招標投標健康發展。除國家制定相應的辦法和規范以外，各招投標行政監督部門、各地政務服務及公共資源交易中心，還應當專門針對電子招標投標的監督管理，出臺相應的規章制度，將招標投標法律法規要求與電子信息技術全面、有機地結合起來，才能促進和保障包含電子監督在內的電子招標投標系統的研發、運營，使電子招標投標活動得到依法規范、有效監督。
文章來源：中國招標投標協會