餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理特許經營項目招標探析

    一、背 景
   
    國內很多城市尚未建設餐廚廢棄物資源化利用和無害化收運處理設施，造成地溝油和餐飲垃圾收運體系混亂，處理工藝不合理，隨意丟棄等問題日益突出，嚴重影響城市衛生環境，甚至危害到廣大群眾的生命健康，成為大眾飲食之“忌”。
   
    這些城市餐廚廢棄物的去向主要有三條途徑：混入生活垃圾收運處置系統被填埋、堆肥或焚燒處理；餐飲單位收取一定費用與私人簽訂收運協議，被用于喂養泔水豬和提煉成食用油，重新進入食物鏈；餐飲單位下水道的窨井中有較多的地溝油以及煎炸用的廢棄食用油，被不法單位收集之后，部分進入地溝油作坊，提煉生產食用油。
   
    餐廚廢棄物未能進行合理的資源化利用和無害化處理，造成的環境污染、食品衛生和資源浪費問題也引起政府部門的高度重視。基于這種現狀，為提高城市餐廚廢棄物的資源化和無害化處理效率，尋求餐廚廢棄物的出路，滿足餐廚廢棄物處置的環境保護要求，對城市餐廚廢棄物進行規范化管理勢在必行，各地陸續開始建立健全餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理工程和配套服務。

    二、建設運營模式選擇
   
    20世紀70年代后，無論是發展中國家還是發達國家政府的財政預算越來越緊張，面對基礎設施的需求量越來越大，由政府充當基礎設施投資主體越來越困難。BOT/BOO等市場化運行模式作為一種新的投融資方式在發展中國家和發達國家滿足了普遍性的內在需求，其基本特點是一致的，即中標企業成立的項目公司必須得到有關部門授予的特許經營權。在特許經營期，項目公司擁有項目的占有權、收益權以及為特許項目進行投融資、工程設計、施工建設、設備采購、運營管理和合理收費等的權利，并承擔對項目設施進行維修、保養的義務。就餐廚廢棄物無害化處理項目而言，同樣適用。政府既節省了大量財力、物力和人力，又可轉移投資餐廚廢棄物處理的風險，而企業也可以利用經濟技術優勢以及過往成功經驗從項目承建和運營中得到相應的回報。所以BOT/BOO特許經營模式建設餐廚廢棄物無害化處理項目可以揚長避短，優化資源利用，是政府選擇投資及運營的不二選擇。
   
    為解決政府對市政公用事業投入不足、運作經驗較少和餐廚廢棄物量劇增、收運處理體系不完善的矛盾，江蘇、湖南、山東、青海等省份紛紛推行餐廚廢棄物無害化處理項目，采用BOT/BOO等全新的市場化運行模式，通過公開招標選定設計、施工、運營一體化的企業。企業負責投資建設餐廚廢棄物處理廠，并負責餐廚廢棄物的收運及處理，環衛、環監、工商、質監等部門共同對企業的建設、運營進行監管，與此同時政府按收運及處理的體量給予企業適當的補貼。各省市也紛紛出臺相應的法律法規作為政策支撐，比如江蘇省于2011年制定了《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》，進一步規范和完善企業參與餐廚廢棄物無害化處理項目的標準和管理辦法。

    三、招標前的準備
   
    1.政府或其授權的職能部門應做好招標前準備工作
   
    準備工作包括調研同類項目、申請建設用地，落實資金來源，組織技術、商務、法務專家、采購代理機構論證招標采購的合理性、可行性，會同項目監管單位（如環衛、環監、工商、質監等）研究招標文件檢驗、驗收等方面的條款設置，最后向采購代理機構提交采購需求，準備啟動招標程序。如職能部門（一般為城市管理局）代替政府以采購人身份開展項目調研并具體負責項目實施的，政府必須對其出具授權，授權范圍包括但不僅限于餐廚廢棄物無害化處理項目招標投標、代表政府簽訂特許經營協議、協助中標單位辦理相關手續以及對中標單位履約情況進行監督等工作。
   
    2．調研資料是第一手材料
   
    政府或其授權的部門作為采購人開展采購活動，首先應深入探究餐廚廢棄物處理行業的現狀，通過調研資料分析得出自身采購的需求，從而設定招標文件中的投標人資格條件、邊界條件、合同條款、評標標準，以此比較投標人的資本狀況、籌資能力、生產能力、運營經驗以及誠信度。調研的全面性、針對性使得招標文件更加科學合理。

    視察考察關鍵點各分為為互聯網職業環境、廢物物進行治療方法計劃預案、相同工程好樓盤隸屬地證策、相同工程好樓盤的市場運行策劃和風險管控科室的具體情況等多方面。視察考察互聯網職業環境有好處于購買人對本工程好樓盤的發展前景建設規劃和地位，調整輪廓具體情況；方法計劃預案的視察考察更好地購買人相比、選用品質可靠、的環保、可加劇的進行治療工藝技術；視察考察相同工程好樓盤隸屬地證策有好處于購買人處于工程好樓盤制定一個前協調會對應科室，積極探索印發去處標準化管理心思；工程好樓盤的市場運行策劃及風險管控科室的具體情況用調整競價文件格式的配資合作合同法律條文，優化市場運行策劃前一天賣賣夫妻之間所有權法律義務，清晰明確風險管控科室文章，保證配資合作合同著力能行。

    四、招標的啟動
   
    招標啟動階段即從發布招標公告、發售招標文件、開評標至確定中標人期間，與常規招標程序并無區別，同樣遵循國家有關招標投標的法規要求。需要重視或者說采購難點在于招標文件的幾個重要組成部分的設定，分別是邊界條件設定、技術方案選定及特許經營協議的編制。
   
    1．邊界條件設定
   
    （1）經營年限的確定。結合當地實際，對餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理項目的特許經營年限進行明  確。
   
    （2）規模確定。對服務區域的餐廚廢棄物的實際產生量進行摸查，為處理廠處理規模的確定提供依據。
   
    （3）保底量的確定。對于總的實際產生量的收集率應按當地實際進行分期規劃，以確定提供特許經營企業的保底處理量。
   
    （4）收運體系覆蓋的區域范圍。該條件的設定對于餐廚廢棄物的收集容器、車輛、人員的配置以及收運補貼的報價有直接的關系。
   
    （5）建設選址的確定。應與規劃、國土等相關部門協商劃定與項目處理規模相適應的建設選址用地，并確定該場地的用地性質和使用年限。
   
    （6）餐廚廢棄物收運質量的控制。對所收運餐廚廢棄物的含固率、含雜率與含油率進行一定范圍內的要求，確保送至處理廠的餐廚廢棄物有資源化利用的價值。
   
    （7）“三廢”的排放標準的確定。對處理廠所產生廢水、廢氣、廢渣的排放要求作出明確的要求。
   
    （8）廢棄油脂的處理產品去向的確定。為保障廢棄油脂在處理廠經提取后不再進入食物鏈，應對其末端產品的去路明確監管控制方向。
   
    （9）與后期工程的銜接。結合當地實際，對后期工程的如何實施做一定的約束及說明，便于后續擴建工程的順利實施。
   
    2、技術方案選定
   
    國內典型餐廚垃圾處理技術主要有三種：一是飼料化技術，包括干熱處理技術、濕熱水解處理技術、高溫好氧發酵技術。二是好氧堆肥技術。三是厭氧產沼技術。
   
    上述各種處理技術各有優缺點，目前飼料化技術由于其產品作為飼料存在同源性等問題的爭議，很多之前生產飼料的處理廠均已關閉或者轉向厭氧產沼氣技術。好氧堆肥技術由于其占地過大、處理周期長、二次污染控制較難、肥料產品銷路差等原因在國內幾乎沒有成功應用實例。厭氧消化技術在高濃度污水處理方面應用已經較為成熟，近些年逐漸成為餐廚廢棄物處理的主流工藝，其有機負荷承擔能力強，主要產品沼氣為優質清潔能源，對環境無二次污染問題。
   
    各地可以根據當地的處理規模、經濟狀況、產品銷路、選址大小等綜合選定符合自身實際的技術方案，并在招標文件中進行要求，這樣政府部門能較好地控制入圍的投標企業，并按照當地實際進行餐廚廢棄物的建設與運營，同時也便于同等條件下選擇合適的特許經營企業。
   
    3、特許經營協議的編制
   
    （1）行業標準不完善。特許經營權協議編制缺乏技術規范和標準。近幾年隨著國家對餐廚廢棄物處理越來越重視，各地紛紛進行餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理項目的建設，但國家相關的技術規范和標準一直缺失。直至今年，住房城鄉建設部頒布了行業標準《餐廚垃圾處理技術規范》CJJ184—2012，自2013年5月1日起開始實施，才算填補了該行業標準規范的空白。但對于餐廚廢棄物處理的收運標準、項目建設標準、污染物控制標準、處理廠運行規范等方面的相關標準規范仍然有待出臺。
   
    （2）雙方的一般權利和義務。在特許經營權協議編制時盡量細致地考慮責權范圍，明確招標人和中標人的權利和義務有利于項目實際運行中責權認定，避免發生問題時雙方互相推諉。同時也要避免設置霸王條款。在招標過程中，招標人通常處于強勢地位，因此在招標文件和特許經營權協議的設定上會完全偏向于招標人自身利益。但是作為市場行為，投標人勢必在項目有合理利潤、合同條款公平互利的前提下才會應標。如果協議中霸王條款過多，投標人在測算成本、考量項目運營有難度后發現無利可圖的話，很可能因投標人放棄投標而導致項目流標。
   
    （3）項目的運營與維護。最終餐廚廢棄物無害化處理項目由中標人成立的項目公司進行運營及維護，其公司運營情況直接影響招標人對整個無害化處理項目的宏觀調控。項目公司對餐廚廢棄物的處理必須達到協議規定的處置標準、產品標準、環境標準并按約定定期向招標人提供運營報告、財務報告、環境監測報告，以便招標人根據報告評估服務價格的調整、制定餐廚垃圾收運及處理的規范文件。
   
    （4）廢水、廢氣、廢渣的處理及標準。協議中應明確廢水、廢氣、廢渣及其他固體廢物按照環評批復要求執行，要求項目公司按符合國家有關環保標準處置生產過程中產生的廢氣、廢渣及其他固體廢物(含危險廢物)等，防止二次污染。一般餐廚廢棄物處理項目需執行的環保標準包括但不僅限于《大氣污染物綜合排放標準》GBl6297—1996中二級標準及相關環保標準，《惡臭污染物排放標準》GB14554—93執行二級標準，以及《生活垃圾填埋場污染控制標準》GBl6889—2008、《生活垃圾焚燒污染控制標準》GBl8485—2001、《危險廢物貯存污染控制標準》GBl8597—2001。
   
    （5）餐廚廢棄物的檢測、計量與核實。協議中應明確招標人在項目運營中的監管權力，包括餐廚廢棄物的檢測、計量與核實等。招標人核實或抽查的結果與項目公司自檢結果不一致時，以招標人委托、雙方認可的有資質的第三方檢測機構的檢測結果為準。招標人在不影響項目公司正常運行的前提下，有權對相關數據進行現場核實，項目公司不得以任何理由阻止。
   
    （6）餐廚廢棄物處理綜合補貼費用的價格、價格調整。通過招標，餐廚廢棄物收運和處理的補貼價格是額定的。但是由于市場行情變動，很可能出現項目公司運營成本增多或減少，為保障招標人和項目公司的合理權益，編制協議時應科學合理地設定調價方案、確定調價審批部門。
   
    （7）項目監管。招標人應協同行業主管部門從項目管理角度出發對項目的生命周期進行全面監管。通過招標確定項目擬建單位，僅是項目正式開展的標志。招標人作為政府的代言人必須在今后項目的建設、運營過程中做好監管工作。因此在協議編制時還必須對融資監管、設計監管、建設期監管、運營期監管、市場退出及中期評估、特許經營權的監管、餐廚廢棄物產生單位的監管等方面做出明確要求，以便監管時有所依據。
   
    項目所在地政府應當建立健全相關監督管理制度和體系，各主管部門各司其責。主要涉及的相關部門分工如下：
   
    市容環境衛生主管部門負責建立健全監督管理制度，建立餐廚廢棄物產生、收集、運輸、處置通用的信息平臺，對餐廚廢棄物產生單位和收集、運輸、處置服務企業進行監督檢查。
   
    價格主管部門應當合理制定城市生活垃圾處理費及其相關的排污費收費政策，并做好餐廚廢棄物收集、運輸和處置價格成本監測工作。
   
    商務主管部門應當加強餐飲業行業管理，督促餐飲服務企業將餐廚廢棄物交給取得收集、運輸和處置許可的企業收集、運輸和處置；引導餐飲服務企業誠信經營，并將餐廚廢棄物的處理情況與企業的等級評定掛鉤；加強對生豬屠宰過程中產生的不可食用的牲畜殘渣油脂的監督管理。
   
    環境保護主管部門負責對餐廚廢棄物產生、收集、運輸、貯存、處置利用等相關活動中的環境污染防治工作，實施統一監督管理。
   
    衛生主管部門負責食品安全綜合協調工作，加強食用油安全的風險監測，完善相關檢測方法。
   
    食品藥品監督主管部門負責對餐飲服務企業的監督管理。監督餐飲服務企業建立并執行食用油采購查驗和索證索票制度；依法查處非法購買、使用以餐廚廢棄物為原料加工成食品油的行為。
   
    質量技術監督主管部門負責對以餐廚廢棄物為原料的加工企業的產品質量、標準的監督管理；依法查處食品生產、加工單位使用利用餐廚廢棄物加工成油脂制作食品的違法行為。
   
    工商行政主管部門負責對流通環節經營食用油的監督，依法查處經營不符合國家食品安全標準食用油的行為。

    警務機關單位主管對餐廚丟棄物提取搬家維修的道路上公路網安全性高方法，依照法律規定整治幾種無證無照提取、搬家、妥善處理餐廚丟棄物和工作企業經營管理合理利用餐廚丟棄物加工處理的潤滑油脂不良影響室內環境與人身損害健康的的范罪過為。

    五、招標效果
   
    以江蘇省為例，張家港-常熟-太倉地塊餐廚廢棄物無害化處理項目從2011年至2012年陸續完成招標。政府僅向中標人購買餐廚廢棄物收運、處理的服務，由具體實施餐廚廢棄物處理工作轉變為專職監督管理，節省了大量人力、物力成本，符合國家近年來提倡政府職能轉變的趨勢。

    結 語
   
    雖然眾多省、市、地區的相關餐廚廢棄物管理辦法已經出臺，但更多地區管理還是存在相對無序狀態和處理處置不規范的問題。導致招標過程中可依據的國家和監管部門法律法規鳳毛麟角，很多問題仍舊停留在摸索狀態。需要根據上級部門的管理辦法結合地方實際制定相應的實施細則或實施方案，明確餐廚廢棄物產生者、處理者、管理者的責任和權利，并通過多部門的聯合攻關協作，才能使其落到實處。
   
    國家兩批試點城市、部分省份的試點城市中很多正在開展招標活動。由于國家政策扶持，未來2年內，還將繼續擴大試點范圍。市場上也呈現出百花爭鳴的格局——資本運作單位、金融機構、環保企業、項目管理公司等，強強聯合共同為城市清潔做出貢獻。

文章來源：中國招標投標協會