城市軌道交通項目BT方式的特點及應用
發布時間：2015-09-18 閱讀次數：333 來源：系統管理員 作者：
一、BT方式及分類
“BT”是英文“Build Transfer”的縮寫，中文的解釋是建設、移交，指政府或其授權的單位經過法定程序選擇擬建的基礎設施或公用事業項目的投資人，并由投資人在工程建設期內組建BT項目公司進行投資、融資和建設；在工程竣工建成后按約定進行工程移交并從政府或其授權單位的回購中收回投資及收益。從理論角度分析，BT項目有“投融資+項目管理”和“投融資+項目管理+施工總承包”兩種類型。
（一）投融資+項目管理
由政府或政府授權的部門或法人（以下簡稱“項目發起人”）根據項目所在城市頒布的管理辦法規定選擇投資人，投資人組建針對本項目的項目公司（以下簡稱“項目公司”），由項目公司承擔項目的投融資和項目管理的責任，包括融資、對項目建設的進度、質量、成本、資源、風險、采購（包括工程承包商、設備）等進行實施和管理。
此種類型具有下列特點：①要求項目投資人成立的項目公司具有較強的融資能力和項目管理資質，而不要求其具有相應的施工資質；②在合同文本中不涉及項目施工過程中的諸多因素等約定；③評審辦法中只對其融資方案、項目管理、報價因素進行評審；④由項目公司委托與投資人（包括項目公司）無利益關系的招標代理機構組織對施工總承包、專業承包、設備及主要材料的招標工作；⑤由項目發起人組織對項目的勘察（視項目情況可不包括詳細勘察）、設計（視項目情況可不包括施工圖設計）、施工監理等進行招標等。
（二）投融資+項目管理+施工總承包
此種類型在“投融資+項目管理”的BT方式基礎上，加大了項目公司的責任，項目公司除應承擔項目的投融資和項目管理外，還包含了施工總承包的內容。
此種方式具有：①要求項目投資人具有較強的融資能力、項目管理資質以及具有住房城鄉建設部頒發的相應的施工總承包資質；②在合同文本中必須完整地對項目施工過程中的諸多因素等約定；③評審辦法中應對其融資方案、項目管理、總承包方案、專業分包單位管理、報價等因素進行評審；④對主要設備及需要進行專業分包的工程，由項目公司委托與投資人（包括項目公司）無利益關系的招標代理機構組織招標工作；⑤由項目發起人組織對項目的勘察（視項目情況可不包括詳細勘察）、設計（視項目情況可不包括施工圖設計及施工配合）、施工監理等進行招標的特點。
目前國內城市軌道交通建設采用BT方式的基本為第（二）種方式。
雖然行業內對BT方式的理解無大的差異，但由于目前國家未明確BT方式的相關政策，有關部門也未發布適用于BT方式的合同文本，在某種程度上限制了BT方式的推廣和使用。近年來，部分城市如重慶、鄭州、南寧、昆明、珠海、茂名、營口等陸續發布了有關BT方式融資建設的管理辦法，基本依據是《國務院關于投資體制改革的決定》（國發［2004］20號）和《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》（建市[2003]30號），且各地的BT方式融資建設管理辦法要求也不盡相同。如：①關于BT項目的在建工程所有權問題，有的未明確，有的則明確為屬項目發起人所有；②BT項目的招標時間，有的要求在初步設計審查后，有的要求在完成施工圖設計后；③關于聯合體投標問題，有的對聯合體組建無具體要求，有的則明確規定不接受融資單位和施工單位聯合，由此在實踐中的BT方式運用具有了多樣化特點。
二、城市軌道交通BT項目特點
在城市軌道交通建設領域，自2004年北京奧運支線起，先后有北京亦莊線，上海世博線，南京2號線、機場線，深圳5號線、11號線，成都3號線，昆明2號線延長線等城市軌道交通采用BT方式進行建設。但上述各城市軌道交通的BT方式的招標內容與報價方式也不盡相同。
招標內容的差異有：①僅對土建項目采用BT方式；②對項目進行分標段采用BT方式；③對土建及部分機電設備（含安裝）采用BT方式等。
報價方式的差異有：①采用類似工程量清單方式進行報價；②采用經評審的初步設計概算下浮方式進行報價。
三、BT方式的招標方案
鑒于目前采用BT方式進行城市軌道交通建設的城市大多采用“投融資+項目管理+施工總承包”的BT方式。故本文僅就此方式的招標方案進行闡述。
城市軌道交通建設采用BT方式實施時，應嚴格執行相關法律、法規及規范性文件的要求，在招標過程中應符合《招標投標法》、《招標投標法實施條例》及相關規范性文件的要求和規定。
《招標投標法實施條例》第九條規定可以不招標的情形共有五款，其中第（三）款內容是“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供”。對于此款的約束條件，國家發展和改革委員會法規司、國務院法制辦公室財金司、監察部執法監察司編著的《招標投標法實施條例釋義》進行了詳細說明：
“（三）已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供。這里所稱的特許經營項目，是指政府將公共基礎設施和公用事業的特許經營權出讓給投資人并簽訂特許經營協議，由其組建項目公司負責投資、建設、經營的項目。適用本條規定需要滿足兩個條件。
一是特許經營項目的投資人是通過招標選擇確定的。政府采用招標競爭方式選擇了項目的投資人，中標的項目投資人組建項目公司法人，并按照與政府簽訂項目特許經營協議負責項目的融資、建設、特許經營。類似的項目特許經營模式有BOT、BOO、TOT、BT等。
二是特許經營項目的投資人（而非投資人組建的項目法人）依法能夠自行建設、生產和提供……特許經營項目的投資人可以是法人、聯合體，也可以是其他經濟組織和個人。其中，聯合體投資的某個成員只要具備相應資格能力，不論其投資比例大小，經聯合體各成員同意，就可以由該成員自行承擔項目建設、生產或提供”。
另外對城市軌道交通建設采用BT方式的招標時點，住房城鄉建設部發布的《城市軌道交通建設項目管理規范》 GB50722 — 2011中給出了建議性意見，在其附錄A.2.1款中明確“BT工程項目宜以批復的初步設計文件作為招標文件編制的依據”。
根據上述法規及規范，在項目前期工作已完成，并得到主管部門同意建設的批復意見后，采用BT方式進行城市軌道交通建設的招標方案，內容如下：
（一）勘察招標
1.勘察單位選擇方式
勘察工作一般有兩個主要階段，分別是初步勘察、詳細勘察。
項目采用非BT方式時，由項目單位組織勘察招標工作，可將初勘、詳勘打捆招標，也可分階段對項目的勘察進行招標。
項目采用BT方式時，通常將項目的詳勘工作納入項目公司的工作范圍，這是因為詳細勘察是為滿足施工圖設計要求，在初步勘察的基礎上，針對城市軌道交通各類工程的建筑類型、結構形式、埋置深度和施工方法等開展的勘察工作。如果施工圖設計納入了項目公司的工作范圍，建議也將詳勘工作納入項目公司的工作范圍，由投資人組建的項目公司統一組織詳細勘察與施工圖設計工作。
選擇勘察單位有如下兩種方式：
（1）項目發起人僅對初勘進行招標，詳勘由項目公司通過合法程序選擇勘察單位；
（2）項目發起人對全部勘察工作進行招標，但由項目公司對詳勘進行管理，并支付詳勘費用（根據項目的特點也存在由項目發起人支付此部分費用的情況）。
2.招標文件的關鍵內容
（1）投標人資質的要求：勘察綜合資質或工程勘察巖土工程甲級資質。
（2）合同類型：可參考GF — 2000 — 0203建設工程勘察合同（一）[巖土工程勘察、水文地質勘察（含鑿井）、工程測量、工程物探]進行編制。
（3）技術標準（或用戶需求書）：詳盡列出勘察的技術要求、勘察成果、勘察過程中質量控制、進度控制、接口管理、勘察范圍變更及違約等要求。
（4）評標辦法：一般采用綜合評估法；其中價格分權重不超過20%。
（二）設計招標
1.設計單位選擇方式
設計工作一般分為總體設計、初步設計、施工圖設計及施工配合。
總體設計是指在可行性研究報告基礎上，對城市軌道交通項目全線控制性方案進行全面研究設計，其具體目標是：落實外部條件、穩定線路站位；明確功能定位，確定運營規模；理順縱向系統，明確橫向接口；統一技術標準，分割工程單元；籌劃合理工期，控制投資總額，并最終形成總體設計文件，作為指導軌道交通工程開展初步設計的依據。
初步設計、施工圖設計一般將土建工程（車站、區間、軌道、車輛基地等）、系統工程（供電、通信、信號等）、專項設計（標志標識、裝修等）、綜合性工程（線路、限界、行車組織等）進行分項，由分項設計單位完成。
項目采用非BT方式時，由項目發起人組織設計招標工作，一般將總體設計與分項設計分別招標（其中分項設計可根據設計工作量、專業特點劃分為多個標段），分項包括初步設計、施工圖設計及施工配合。
項目采用BT方式時，建議將項目的施工圖設計及施工配合納入BT投資人的工作范圍（此種情況下，可考慮適當調整標段的劃分）。這是因為將施工圖設計納入了BT投資人的工作范圍后，由項目公司在經評審的總體設計和已批準的初步設計范圍內，充分考慮項目及工程承包商的特點進行施工圖設計，有利于減少施工階段的設計變更。
選擇設計單位有如下兩種方式：
（1）項目發起人完成對總體設計、初步設計的招標，施工圖設計及施工配合由項目公司通過合法程序選擇設計單 位；
（2）項目發起人對全部設計工作進行招標，但由項目公司對施工圖設計及施工配合進行管理，并支付相應的設計費用（根據項目的特點也存在由項目發起人支付此部分費用的情況）。
2．招標文件的關鍵內容
（1）投標人資質的要求：設計綜合資質或相關行業或專業設計甲級資質。
（2）合同類型：可參考GF — 2000 — 0210建設工程設計合同（二）（專業建設工程設計合同）編制。
（3）技術標準（或用戶需求書）：詳盡列出設計各階段的技術要求、設計成果、設計過程中質量控制、進度控制、接口管理、設計范圍變更及違約以及設計審查、施工配合要求等內容。
（4）評標辦法：一般采用綜合評估法，其中價格分權重不超過20%。
（三）施工監理招標
無論是否采用BT方式，施工監理均由項目發起人組織招標，施工監理可根據施工工程量或專業劃分為多個標（標段）進行招標。這是因為即使在BT方式下，項目的最終用戶是政府，項目竣工后政府購回工程，為避免同體監理的嫌疑，同時也為確保工程施工的質量、進度，由項目發起人組織招標工作是較為適宜的。
投標人資質的要求：工程監理綜合資質或相關專業監理甲級資質。
合同類型：可參考GF — 2012 — 0202《建設工程監理合同范本》進行編制。
技術標準（或用戶需求書）：詳盡列出監理單位在項目的勘察設計期、施工期、竣工驗收期、缺陷責任期對詳細勘察、施工圖設計的要求；對施工質量、進度、費用的控制，對安全生產監督管理、合同、信息等方面的協調管理；對工程質量缺陷及修復的監理責任。
需要說明的是：如果項目發起人未將詳細勘察及施工圖設計委托給項目公司，在技術標準（或用戶需求書）中，可取消對詳細勘察及施工圖設計的要求；若在針對項目投資人的招標文件中要求投標人采用在初步設計概算基礎下浮（總價固定）的方式，在技術標準（或用戶需求書）中，可不要求監理人對費用（投資）進行控制。
評標辦法：一般采用綜合評估法，其中價格分權重不超過20%。
（四）其他相關服務招標
軌道交通建設的相關服務如設計咨詢、第三方監測、第三方質量檢測、車輛監造等一般應由項目發起人組織招標采購。
而工程保險（建筑工程一切險、安裝工程一切險、第三者責任險等）、造價咨詢、環境監測等，可視情況由BT項目公司組織完成。
（五）項目投資人招標
根據項目特點及項目發起人管理模式確定招標范圍，如是否包括詳細勘察、施工圖設計及施工配合。目前國內大多數城市的軌道交通建設采用BT方式時，詳勘及施工圖設計基本均納入項目公司的工作范圍。同時應合理確定招標內容（不同城市軌道交通建設有所區別），如是否將項目的全部內容[如土建施工、裝修，風水電設備采購及安裝，AFC（自動售檢票系統）、供電、通信、信號、監控等系統、車輛段設備采購及安裝等]均納入BT投資人的工作內容；或是將項目的土建施工、常規機電設備采購及安裝納入BT投資人的工作內容；或僅將土建施工納入BT投資人的工作內容。
招標方案的設計應根據BT項目的招標范圍及招標內容合理確定。
通常對BT項目投資人的資質要求為：具有法人資格、類似項目的投融資能力和經驗、類似項目的施工業績以及相關專業的施工總承包資質。
合同應根據項目特點編制。在合同編制中還應考慮項目是否包括工程保險、造價咨詢、環境監測以及項目施工前的準備工作（拆遷、管線改移、交通疏解等）內容；項目公司對專業分包及設備采購的管理。
技術標準（或用戶需求書）：詳盡列出對投融資要求，組建項目的要求，設計管理要求，工程施工的質量、進度、投資控制要求，分包管理的要求，采購專業工程和設備的要求，違約責任等。建議將評審后的初步設計（含初步設計概算）作為招標文件的附件。
評標辦法：一般采用綜合評估法，價格分權重可在30 %～40%之間，以不超過40%為宜。在報價評審因素中應對投資人的融資總費用進行評審，而不僅對投資人承諾的概算下浮率（或按工程數量所報出的單價）進行評審。
四、編制招標文件需注意的問題
采用BT方式進行城市軌道交通項目建設的招標文件編制中，除勘察、設計、施工監理與由項目發起人組織建設的招標時有一定差別外，其他相關服務以及不包括在BT投資人工作范圍的系統、設備等項目差異較小。對BT投資人的招標文件（特別是招標文件中的合同文本）則與傳統的工程招標文件差異較大，應根據項目范圍和內容進行設置。
（一）勘察、設計、施工監理的招標文件
編制勘察（或設計）招標文件應注意詳勘（或施工圖及施工配合）階段的管理接口，在BT方式下，此階段工作應根據招標方案確定的原則，酌定投標人須知、招標范圍、詳勘工期、技術要求、評標辦法等內容。
編制監理招標文件需注意的是，采用BT方式時，監理的范圍和內容與采用非BT方式時有一定的差異（如對勘察、設計的監理、工程預付款及進度款的支付審核、措施費用的支付審核、非設計方案變化引起的設計變更的價格確認等）。由項目發起人組織對BT項目的監理招標時，招標文件中的監理范圍應根據在針對項目投資人招標的工作內容及報價方式的不同而有所差異，項目發起人未將詳細勘察及施工圖設計委托給項目公司的，監理招標范圍應不包括對詳細勘察及施工圖設計內容；若要求項目投資人采用在初步設計概算基礎下浮（總價固定）的方式時，監理招標范圍可不包括工程造價控制、項目公司與其分包人的合同管理等內容。所以在編寫招標文件的招標范圍、內容及合同文件時應加以關注。
（二）對項目投資人的招標文件
由項目發起人根據所在城市所頒布管理辦法的規定選擇項目投資人，由項目投資人組建針對本項目的項目公司，由項目公司承擔項目的投融資和項目管理的責任，其中包括融資、對項目建設的進度、質量、成本、資源、風險、采購（包括專業工程承包商、設備）等進行實施和管理。所以招標文件內容應與上述內容相一致。
BT項目的招標文件一般應包括投標邀請書或招標公告、投標人須知、項目協議（合同）、投標文件內容與格式、評標辦法等內容。其中對投標人的資格要求、項目協議（合同）及評標辦法是項目招標文件的核心內容。
1.投標人資格要求
具有法人資格、類似項目的投融資能力和經驗、類似項目的施工業績以及相關專業的施工總承包資質，應接受聯合體投標。
2.投標人報價方式、專業分包及設備采購要求
目前BT項目的報價一般均包括工程建設費用和項目公司融資費用。報價方式有按招標人給出的類似工程量清單的工程量表進行報價及按初步設計概算報出下浮率兩種方式，招標人可根據自身情況使用。
依據《招標投標法實施條例》，BT項目的投資人（而非項目公司）不能自行建設、生產和提供的工程、貨物或者服務達到公開招標規模標準的，應由項目公司組織招標。如果項目公司不具備自行招標條件的，應委托與項目投資人（包括項目公司）無利益關系的招標代理機構組織招標，以保證招標過程的公開、公平、公正。
3.項目協議
不同的招標范圍和內容，項目協議的構成也不同，但一般包括：
（1）定義與釋義；
（2）雙方的權利和義務；
（3）明確監理人及監理工作范圍、監理人權利、義務；
（4）特許經營權及融資要求；
（5）項目的前期工作；
（6）項目建設（包括質量、進度、安全文明施工、分包管理等）、竣工；
（7）專業工程、設備采購招標要求；
（8）工程變更；
（9）工程移交（產權轉移）；
（10）回購款支付；
（11）不可抗力、提前終止；
（12）補償和違約賠償、爭議解決；
（13）附件。
在協議編制過程中應特別注意對因工程內容變化引起的變更、物價波動幅度過高引起的價格調整、詳勘后發現局部地質條件與初勘差異過大時的處理、分包工程或設備招標時投標報價與初步設計概算差異過大時的處理等諸多方面進行合理的約定，另外還需要對投標人的融資費用計算進行約定。
4.評標辦法
BT方式的評標辦法應根據BT方式的特點進行設置，除通常工程施工招標時所常用的評審內容外，還應著重考察投標人的融資方案和能力[注入資金本的比例及融資方案是否能滿足項目建設資金計劃和資金需求、項目資金提供單位（如商業銀行）的保證或承諾文件]；擬組建的項目公司的組織、制度和人員能否滿足招標項目的要求；對項目的前期工作、招標采購管理，是否與招標項目相適應等。
結 語
由于城市基礎設施具有投資大，投資效益在短期內難以得到集中反映的特點，BT的推廣及應用有利于緩解政府資金困難，解決基礎設施不足與建設資金短缺的難題，進一步提高社會效益和經濟效益，同時也為企業提供了新的投資渠道。目前，BT方式在城市軌道交通建設中應用較為廣泛。希望此文能對廣大招標投標從業人員有一定借鑒意義，讓BT方式進一步得到良性推廣及高效應用。
文章來源：中國招標投標協會