VFM的“法脈準繩”——PSC

一、應民營化思想而生——PSC萌芽

初見端倪漸顯

追溯PSC的起源，要從民營化運動說起。“世界民營化大師”薩瓦斯通過比較政府和私人部門的“環衛”成本，開啟了對民營化的探索之路。其最初探索民營化可行性的衡量標準，即包括“政府采用傳統模式提供城市環衛服務的成本”，此即PSC的雛形。

因雪而起

1969年2月9日，一場罕見的暴風雪席卷紐約，由于市政環衛準備不足、積雪清理工作一團糟，整個城市陷入停頓狀態。時任市長助理的薩瓦斯奉命調查此事并給出日后此類問題的解決與應急方案。經過調查，他發現即便在緊急情況下，市政環衛機構的有效工作時間竟不足總工作時間的一半；另一方面，市政機構與從事類似工作的私營公司相比，每噸塵土、垃圾的清理成本是后者的3倍。這激起他對市政日常工作進一步調研，并驅使他走上了對民營化的探索之路。隨后，他向時任市長建議通過競爭程序雇傭私營公司承包紐約3個區的環衛工作，并選擇相近的另外3個區采用傳統模式由政府部門提供環衛服務，以比較市政機構與私人承包的績效表現。在對比分析中，PSC作為“政府采用傳統模式提供公共產品和服務的全部成本”這一理念應運而生。

因她有趣

民營化應理論的完善與現實需要而在美國、歐洲逐漸發展起來。在英國，亞當斯密研究所（Adam Smith Institute）的推動，民營化在70年代中期普遍展開。1979年保守黨領袖撒切爾夫人在英國大選中獲勝，上臺后她極力推崇民營化思想，對民營化發張以巨大推動力量。保守黨為鼓勵相關部門對合適的公共項目推行PFI/PPP模式，于1994年宣布所有公共項目均須先進行PFI/PPP可行性研究，否則不予批準。民營化思想的推動，PPP得到發展，同樣作為英國PPP評價體系中的PSC也利益均沾。

二、順PPP的發展而長——PSC發展

1.英國率先將PSC評價體系應用于PPP項目決策，使PSC成為衡量政府成本的標準

英國是PFI/PPP模式的發起者和主要推廣者，也是民營化理論得以廣泛實踐的主要舞臺。英國政府在決定是否采用PFI/PPP模式時，以PSC指標作為衡量政府成本的標準。1992年，英國開始PPP項目的運作時，就已經開始計算PSC值。1999年，英國財政部(HM Treasury Task Force)在頒布了《How to Contract the PSC》指導PPP項目決策中建立PSC評價體系。2004年對文件進行了修改和補充，完善了以PSC為指標的評價方法，且針對前期決策的不同階段，將PSC計算精確到不同程度，使PSC在項目決策與評價中發揮不可替代的作用。

2.承接英式體系的澳大利亞將PSC組成要素框架化，以更好的衡量政府的成本

澳大利亞同英國一樣，同樣采用以PSC為指標的評價方法，并在此基礎上將PSC的構成要素進行詳細的分析與說明。2000年6月，維多利亞州（澳大利亞開展PPP規模最大的州）政府為支持公私合營模式發展而發布一系列政策文件與技術指引，其中發布的第一個技術指引文件就是與PSC相關的，即為2001年發布的《Partnerships Victoria Public Sector Comparator technical note》。該指南起了良好的示范作用，澳大利亞有超過90%以上的PPP/PFI項目運用了這一指南進行前期決策，應用范圍最廣。該指南在PSC的組成和應用方面給出了詳細的指導，有詳細的案例說明PSC的定量計算方法，可操作性很強。它指出PSC由四部分組成，分別是初始PSC、競爭中立調整、轉移風險和自留風險，它為PSC的組成提供了一個固定框架，使政府部門比較值計算更加精確化。2008年重新更新改版了PSC評價指南(第二版)，新的指南的對PSC各個組成部分在原來基礎上進行完善和細化，風險定量方法更先進，并對實踐中容易出現誤解的地方加大了說明力度。

3.順延澳大利亞的路線，加拿大將PSC組成要素中的風險計算方法細化

在PSC的組成要素中，風險的識別與分擔是最困難的，加拿大關于PSC的計算體系建立在2003年，技術指導方針將PSC風險分成六個步驟(Industry Canada 2003)。

1）建設的風險建模

2）判別單一概率

3）程序化危險因素報告單

4）估測安全隱患的也許性

5）評估方法隱患的成本低

6）安全隱患合理安排。

合同正式簽訂之前運用PSC來進行風險分擔調整。此風險模型涉及PSC中的可轉移風險和自留風險，對于風險的識別與分擔產生重要意義，為PSC計算中的風險調整提供范例。

三、學習國外經驗而落地——PSC中國化

作為舶來品，PSC伴隨著PPP模式，在引入我國的實踐中需要一個落地與中國化的過程。目前，結合北京地鐵四號線的初步嘗試與成功經驗，考慮各地在實際操作中遇到的一些問題，我國PSC的計算需要關注以下幾點。

1.PSC是怎樣的？

它是政府提供項目的標桿成本，是VFM的定量評價基準，是PPP項目能否進行的重要因素。

根據《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014] 113號）（以下簡稱財政部113號文）規定：

第七條：民政行政部（政府機構和當今社會資金達成合作中心站）會市場管理者行政部，從判定和定量分析兩家面做物有所不為值口碑任務。

定量分析評定常見采取對中央人民政府崗位和世界投資者企業的合作工作全一生階段時間內中央人民政府崗位開支投資代價現值與共公崗位有點值采取有點，計算公式工作的物有值量值，理解中央人民政府崗位和世界投資者企業的合作方法是否有大幅度降低工作全一生階段時間投資代價。

第9條：經過物進而值評分和不需要承擔專業能力論據的工程工程項目，可做好工程工程項目預備。

由此觀之，PPP項目能否采用必須進行物有所值(VFM)的定量和定性評價，而定量評價中的比較基準就是PSC，即考慮資金時間價值的情況下的政府采用傳統模式所提供的產品服務的成本。

2.PSC的家班子？

根據財政部113號文，我國PSC由四部分組成，分別是初始PSC、競爭中立調整、轉移風險和自留風險。

計算公式為PSC=初始PSC+競爭性中立調整+轉移風險+自留風險如圖2.1所示

圖2.1 PSC的組成

個人總結

應民營化而生，順PPP的發展而長，習國外經驗而落地，PSC的發展一脈相承。我國在建立以PSC為基準的VFM評價體系時應借鑒各國已有成功經驗，并結合本國實際。PSC的計算要逐漸合理清晰標準，為PPP項目物有所值定量評價提供一個較為標準的評價方法。

規范資料：

[1]E.S.Savas.民營化與公私部門的伙伴關系[M].中國人民大學出版社.2002.06

[2]Darrin Grimsey; Mervyn K Lew is. Are public private partnerships value for money? Evaluating alternative approaches and comparing academic and practitioner views [J].Accounting Forum,2005(4): 345-378

[3]孫慧,周穎,范志清. PPP項目評價中物有所值理論及其在國際上的應用[J]. 國際經濟合作,2009,11:70-74.

[4]李佳嶸.基于我國國情的PSC評價體系研究[D].清華大學,2011.

[5]陳輝.PPP模式手冊——政府和社會資本合作理論方法與實踐操作.知識產權出版社.2015.