城市軌道交通項目前期風險淺析

    城市軌道交通項目一般來說投資規模大、建設周期長、技術復雜、涉及關系方眾多、受環境影響大，從項目規劃設計階段到運營階段都存在大量的不確定性因素，不同的參與者面臨的風險也不盡相同。在項目整個生命周期中，項目風險在不同階段呈現不同的類型和特點。加強各階段的風險識別，進而對風險進行管理，能夠大大提高項目決策的科學性。

    一、投資風險

    

    城市軌道交通項目是隨著社會和經濟發展應運而生的。城市軌道交通對優化城市空間布局,方便居民活動，拉動城市經濟發展具有顯著社會效益和外部經濟效益。但由于城市軌道交通的準公共產品性質，且建設成本高昂和運營成本巨大，項目自身盈利能力和經濟效益有限，在進行項目投資決策時應謹慎而行，否則可能會給投資方甚至整個城市帶來不利后果。為此，在進行投資決策時，決策方既要考慮微觀經濟效益，還要考慮宏觀社會效益。決策首先應符合城市發展現狀和未來規劃，可以改善城市交通狀況，促進城市合理布局和經濟增長。因此，在建設中既不能盲目追求功能的高、新、全，盲目提高工程的建設規模和設備的采購標準，造成實際需求與設計標準嚴重脫節；也不能缺乏長遠規劃，未能為一定時期內的客流增長、運量擴張、技術升級留有擴展空間，導致新建工程在短短幾年后便不能滿足實際需要而超負荷運轉。

    

    在滿足社會效益的同時，投資方更關注的是投資回報風險。投資回報風險與投資模式密切相關，并受到建設和運營中各種不確定因素制約。技術變更、工期拖延、客流量預測不準確、財政補貼政策的取消等都會對投資回報產生影響。以BOT方式為例，投資回報風險主要分為三類：第一類是項目設計和技術風險，如工期延誤、預算超支、施工質量未達標、運營成本超支、貨物供應不及時等；第二類是法律、金融、環境等外部風險，如新出臺的技術規范，與軌道交通建設相關的法律法規，新的利率、環境、財務、金融、土地等方面的政策；第三類是不可抗力風險，比如大的自然災害等。

    

    每個城市經濟實力發展不均衡，軌道交通發展階段也不同。投資決策和方案應綜合考慮當地經濟實力、地方政府在軌道交通方面的經驗、信用、當地的法律法規完善程度等各方面因素，對應用條件、優劣勢、適用范圍、運作體系、相應法律法規、風險等方面做深入研究，深化設計和投融資方案，客觀預測投資回報率。另外，細化對投資回報有影響的各類因素，制定科學的項目管理計劃和風險管理計劃，將有助于降低風險發生的可能性。

    二、融資風險

    

    長期以來,我國城市軌道交通發展受到資金短缺的嚴重制約。由于工程投資巨大,加之近期來地方政府債務承載能力下降，之前主要依靠政府投資建設軌道交通已經不能滿足現實需要。為了解決資金問題,加快軌道交通建設的步伐,國務院辦公廳下發了《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發[2006]81號）（簡稱81號文）,提出實行投資渠道和投資主體多元化,鼓勵社會資本以合資、合作或委托經營等方式參與軌道交通投資、建設和運營。但社會資本出于資金的安全性和盈利性的考慮，始終處于觀望狀態。目前，在軌道交通項目中面臨的融資風險主要包括出資吸引力風險、投資擴張風險和資金供應風險等。

    

    1.出資吸引力風險。對于出資人來說，一個項目是否具有足夠的吸引力，取決于其投資回報和投資風險。軌道交通項目技術復雜、建設周期長，屬于高投資、高風險、回報率不明確的項目，所以盡管融資渠道已逐步放開，但優勢并不明顯。特別是目前整體經濟環境不明朗，與軌道交通相關的政策法律體系尚不完善，更增加投資者的顧慮。

    

    2.投資擴張風險。影響項目的不確定因素很多，在投資估算時不可能準確地預測出未來發生的所有情況。這些不確定因素的發生可能會導致最終投資額超過項目預算。比如，很多項目在審批后的很短時間內就要開始建設，設計時間嚴重不足，地質勘察不仔細，設計人員無法作出優質的比選方案，造成施工階段大量的設計變更，最終造成成本遠高于預算。再如，地方政府為使項目上馬而大規模舉債。當貸款利率上調，地方政府的融資成本將大大提升，還本付息壓力急劇增加。另外，采購進口貨物的匯率變化、通貨膨脹率上升都會引起項目成本變動，而且項目實施時間越長，這方面的風險越大，在做投資預算時都應該考慮在內。

    

    3.資金供應風險。資金供應風險是在項目實施過程中資金短缺,導致項目無法實施,使原定投資效益目標難以實現的可能性。導致項目執行資金短缺的主要原因有兩個：一是資金無法及時到位。根據81號文規定，項目資本金是我國目前軌道交通項目審批的兩項關鍵性標準之一，原則上，城軌交通項目的資本金需達到總投資的40%以上。但在實際操作中，地方政府為了項目可批，在立項審批環節采用各種手段弱化資金缺口問題，但在項目開始實施后，實際資金缺口無法彌補，導致項目中斷；二是當前述各種因素導致的投資擴張風險發展到一定程度，嚴重超出原預算水平，也將導致資金鏈斷裂。

    

    為防范融資風險，首先應該加強前期的勘察、設計工作，避免出現大量的設計變更；其次應根據自身的資金能力和對項目的盈利預期，妥善安排資金結構，適度舉債;認真設計融資模式、結構、規模、時間等，充分考慮利率變化和通貨膨脹率，優化貸款方案，最大程度降低融資成本。同時設計備用融資方案，增加再融資能力。

    三、政策法規風險

    

    政策法規風險是指國家相關政策法規出臺、調整等方面的不確定因素，給項目目標實現帶來的影響。我國軌道交通建設處于快速發展期，政府在城市軌道交通建設的政治決策、管理制度、投融資及運營體制等方面仍處于探索階段，缺乏長遠的、完整的、科學的城市軌道交通發展政策和法律性文件，行業建設政策、法規、標準體系也不完善，因此政策法規變化的可能性很大。這為項目決策和實施帶來一定風險，具體表現在以下幾個方面：

    

    (1)城市規劃是軌道交通規劃的前提和制約條件，但目前城市發展規劃存在較大的不穩定因素。我國政府大力發展城市化（城鎮化），城市遠景預期、人口規模、布局形態的不確定性，領導更迭導致規劃意圖調整等因素，使得城市發展規劃有很大變數，并對軌道交通規劃產生影響。

    

    (2)國家在軌道交通建設方面尚未出臺統一的法律性文件，各地政府根據本地發展狀況和規劃制定政策，因此，在進行項目決策、可研和設計時，需要對地方的有關規定（特別是一些隱性條款）詳細調查，否則可能在投入建設后，由于不符合當地法律法規要求而導致項目無法實施。

    

    (3)在行業管理方面，相關技術標準正在統一和調整，標準規范體系逐步健全。新的國家標準或行業標準可能會對已建和在建工程造成影響。

    

    隨著我國城市軌道交通建設的快速發展，各級政府已加快了對相關政策的研究工作，逐步形成城市軌道交通工程標準體系和產品標準體系，有關關鍵技術標準和服務標準等重要標準的編制和修訂工作也在進行。建設單位應加強對政策信息的收集與研究，跟蹤法律、法規和標準變化，逐步建立起對政策變化的預測機制，以提前對可能的政策性風險做出應對策略，從而有效防范政策風險。同時，應加強對現行法律、法規和行業標準的研究，在進行項目決策時，必須了解當地產業政策和區域發展規劃，對城市規劃發展的認識保持一定的前瞻性。

    四、宏觀環境風險

    

    宏觀環境風險是指宏觀經濟、產業周期和資本市場變化的不確定因素，給項目目標實現帶來的影響。軌道交通產業，特別是投資規模和收益水平，受到國家產業政策和宏觀經濟環境的影響較大。如果在工程開始后，宏觀經濟環境和產業政策出現明顯的不利變化，例如貨幣政策從緊、軌道交通基本建設投資規模減少、貸款利率上調、通貨膨脹加劇，融資成本、原材料和人工價格會不斷上升，給工程建設帶來巨大風險，使項目債務負擔過重，資不抵債，最后發生可能項目緩建或停建，給各方均造成很大損失。因此，建設單位應密切關注宏觀經濟走勢，合理預測宏觀經濟政策動態，通過風險轉移、風險分散等方式降低經濟波動給項目帶來的損失。同時，通過對項目投融資方式和合同的設計以及在項目操作中提高管理水平和運營效率，有效抵御外部經濟環境變化可能產生的不利影響。

    五、利益相關方風險

    

    軌道交通屬于準公共產品，不但與電力、燃氣、環保、通信、供排水、熱力、市政、園林等城市公共事業、公共交通和運營管理部門存在眾多接口，而且由于其與公眾日常生活息息相關，項目的規劃、設計、建設和運營受到民眾關注。這些關系的協調與處理對項目的穩定性、可行性和投資規模有著重大影響。在某些城市的軌道交通建設實踐中就曾出現過設計未能考慮到當地居民出行的便利，因居民多次向建設部門反映而最終做出設計方案重大變更的案例。因此，在項目決策前，就應該充分、全面的識別項目各利益相關方帶來的潛在風險，避免因低估利益相關方風險而對項目造成重大影響，或者在項目執行過程中由于與利益相關方缺乏及時有效的溝通，或沒有及時掌握利益相關方的相關動態，為項目實施、運營帶來風險。

    六、招標風險

    

    招標環節不僅關系到能否選中合格的承包商、設備和服務供應商，還關系到施工、設備界面的協調劃分，因此對整個項目的建設實施起到關鍵性作用。

    

    1.標段和合同劃分。招標項目的標段和合同劃分是極具專業性的工作，體現了招標人的管理水平。標段和合同劃分影響著項目對投標人的吸引力、工程成本高低、專業接口的多少和項目管理的難易程度。標段和合同劃分過小，對實力強大的承包人就沒有吸引力，而且會增加管理成本；標段和合同劃分過大，會減少競爭性，引起投標人高價競標，并增加管理難度。因此，在確定標段和合同時，應盡量做到其劃分有利于增加投標時的競爭和日后的合同管理，同時各部分設計、工程和設備采購沒有遺漏，也沒有交叉重疊。

    

    2.招標采購的工程及設備的匹配性。這里的匹配性既包括各類工程和設備交貨期的匹配性，也包括性能方面的匹配性。一方面，城市軌道交通是綜合性的項目，土建工程涉及線路工程、車站建筑、地下結構施工和高架結構，設備采購涉及車輛、供電系統、通信系統、信號系統、綜合監控系統和車站設備采購等。這些工程的施工與設備的安裝和使用存在著一定的順序，因此在編制招標文件時應充分考慮土建工程的施工期和各項設備的交貨期之間的銜接問題，避免出現停產待料的情況。另一方面，由于國家在相關技術標準不夠完善，車輛、通信、信號、控制等系統以及盾構等設施設備沒有統一的標準，如不同制式的列控系統就存在通用化的問題，在采購時應注意各類設備的匹配性；特別是采購進口設備時，要注意該國標準與我國現有標準的匹配性。另外，軌道交通行業的快速發展帶動了軌道交通技術的革新，新技術正逐步向智能化、數字化發展。新技術的使用可以提高運營能力和管理效率，但是對單項新技術的使用也可能導致與其他現有技術的沖突，因此二者的兼容性也是應該予以考慮。

    

    3.承包商、供貨商選擇。我國對城市軌道交通技術裝備的國產化十分重視，并已制定了相關的國產化政策，要求設備國產化率必須達到70%以上。這一政策在促進行業健康發展，降低投資成本的同時，也對軌道交通企業的進入和退出做出了較嚴格的規定，造成一定的準入風險。再加上城市軌道交通行業自身特點，其本身具有極強的自然壟斷性，市場格局已相對穩定。

    

    城市軌道交通項目是集土建、機電、車輛為一體的復雜系統工程，其特點是投資大、執行時間長、接口多、技術復雜。在選擇承包商和供應商時應考慮如下幾點：一是是否有類似項目（包括技術要求、施工條件、管理模式等）的施工或設備供應的經驗，特別是技術能力、組織協調能力、人員和設備實力能否達到要求；二是在宏觀經濟不穩定的時期，企業的經濟實力和現金流狀況應予以特別關注，要確定其是否有足夠的實力抵抗經濟波動帶來的負面影響。三是目前很多城市都在進行軌道交通項目建設，由于承包商、供應商市場格局相對穩定，可能會出現同一承包商、供應商及其子供應商同時承接多個項目的情況。因此在選擇時，應對其多方考察，對承接的在建工程進行了解，確定該企業資金是否充足，施工企業符合要求的人員是否到位、是否能提供必要的施工器械，設備供應商生產線是否滿足生產需要、是否有原材料支持生產、其子供應商的生產能力是否滿足供貨需求，通過上述考察來評估各企業的施工能力或生產能力，并確認其是否會因承接太多在建項目而影響本項目的資源投入。

    

    風險管理是項目管理的一個重要內容，也是項目目標實現的有效保障。城市軌道交通項目投資大、周期長、涉及相關方眾多、社會影響深遠，在執行過程中受到內外部環境影響極大，任何一個因素的變化都可能引起新的風險；各種風險因素之間相互關聯，存在著“一因多果”和“多因一果”，且各種原因之間也相互制約、相互依存。因此提高風險管理水平對于降低風險發生的可能性和帶來的負面影響，有效控制項目成本、降低實施風險、增加內外部效益會起到重要作用。

文章來源：中國招標投標協會