招標人：委托招標還是自行招標？

    招標是應用技術經濟的評價方法和市場經濟的競爭機制，為信息不對稱的招標投標各方有組織地開展擇優成效的一種高級的、規范的交易方式。
   
    目前，招標在我國的應用范圍越來越廣，尤其是在政府采購和國家投資項目中，我國用法律和制度規定了招標成為采購的主要方式。招標組織形式可分為業主自行招標和委托招標代理機構招標兩種：自行招標是指招標人自身具有編制招標文件和組織評標能力，經過核準和備案同意后可以自行辦理招標；委托招標是由業主委托招標理機構為其組織招標過程中一系列活動，在眾多投標者中擇優選擇中標者。招標代理機構是依法設立、從事招標代理業務并提供相關服務的中介組織，以其專業性和信息化的優勢，為買方尋找到滿意的賣方。

    一、理論依據
   
    在市場經濟條件下，買方和賣方之間存在著信息不對稱和不完全的契約關系，這也就是說買方和賣方嚴格經濟學意義上的委托代理關系。
   
    “信息經濟學”理論告訴我們，決策者的科學決策是基于大量收集和分析相關信息得出的。但是信息的搜集是需要付出成本的，即信息搜集成本。正是由于信息搜集成本的存在，每個人根據其不同的意愿、實力和渠道去獲取信息。這也就導致了信息在不同人群之間分布是不均勻的。正如不同的行業和部門之間，這種情況尤為突出，這是一種信息不對稱的集中體現。
   
    在現實情況中，信息不對稱的情況是普遍存在，并且是難以避免的。因此，為了獲取更大的利益，交易中會出現腐敗和道德敗壞等行為，給市場造成負面的影響。市場交易的一方如果利用多于另一方的信息使自己受益而對方受損時，信息劣勢的一方便難以順利地作出買賣決策，于是價格便隨之扭曲，并失去了平衡供求、促成交易的作用，進而導致市場效率的降低，這種現象在經濟學中稱為“逆向選擇”。逆向選擇的理論說明如果不能建立一個有效的機制遏止假冒產品，會使假冒偽劣產品泛濫，甚至導致市場癱瘓。
   
    所以我們認為委托招標正是提供了一套卓有成效的機制，能夠有效遏制“逆向選擇”市場的出現。招標代理機構是具備相關專業能力和法人資格的獨立第三方中介機構。他們具備相應的資質等級、職業標準、專業人員、信息資源等條件為委托人提供招標代理及咨詢服務，能夠搜集有效的市場信息，采用科學合理的招標投標規則，秉承“公開、公平、公正和誠實信用”原則，為委托人采購到質高價廉的產品和服務。

    二、招標代理是市場經濟條件下社會化分工的產物，是社會資源優化配置的要求
   
    招標代理是社會分工的產物。改革開放以來，隨著市場經濟的不斷發展和深入，市場在配置社會資源方面的作用日益突出。為了規范市場競爭行為，1980年10月，國務院在《關于開展和保護社會主義競賽的暫行規定》（已廢止）中，首次提出“可以試行招標投標辦法”。同年，我國第一個利用世界銀行貸款的大學項目開始采用國際招標，分別開創了我國招標工作政策和實踐之先河。自此之后，招標投標活動在我國境內得到了重視，并獲得了廣泛的應用和推廣。由于當時許多項目單位對招標投標知之甚少，缺乏專門人才和技能，為滿足項目單位的需要，從事招標代理業務的機構也應運而生。 1999年8月30日，第九屆人大常委會第十一次會議通過了《中華人民共和國招標投標法》，該法是規范招標投標行為的基本法，它的頒布和實施，標志著我國招標投標工作全面步入規范化法制軌道。至此，我國招標投標法律制度正式確定。
   
    30多年來，我國招標投標事業蓬勃發展，招標投標領域不斷拓展，工作日益深化，體系逐步完善，取得了巨大成就。“公平、公正、公開”的招標投標競爭性采購活動，在規范市場競爭秩序、優化資源配置、促進生產力發展等方面發揮著積極作用。

    三、招標代理機構是世行、亞行認可的咨詢服務機構
   
    在我國，世界銀行（以下簡稱“世行”）和亞洲開發銀行（以下簡稱“亞行”）貸款項目的采購原則上一律委托采購代理公司進行招標。根據世行和亞行采購的規定，招標人可以選聘采購代理公司，而且選聘采購代理機構可以納入采購計劃，并由世行和亞行支付其費用。在多年執行世行和亞行貸款的過程當中，采購代理公司積累了豐富的經驗，對項目的要求有著深入而準確的把握，并嘗試拓展項目管理等其他咨詢服務內容，服務質量和服務水平得到了世行和亞行的認可。

    四、國家對招標代理機構在準入、資質、人員、能力、監察等多方面的要求
   
    我國的《招標投標法》規定招標代理機構應當具備下列條件：（一）有從事招標代理業務的營業場所和相應資金；（二）有能夠編制招標文件和組織評標的相應專業力量；（三）有符合法定條件，可以作為評標委員會成員人選的技術、經濟等方面的專家庫。
   
    為保證對招標人的服務質量，招標代理機構必須有一定資金基礎，必須有編制招標文件和組織評標所需的技術、經濟和招標師等專業的服務隊伍，必須具備豐富的組織招標的經驗，并以相應業績作為支持。國家對招標代理機構就中央投資、工程建設、機電產品國際招標以及政府采購等項目設立甲級、乙級和預乙級（暫定級）等資質等級，實行分級管理，且對各級代理機構的資金、人員、業績有嚴格的規定。
   
    招標代理機構作為依法設立的機構，應當接受依法實施的監督：①國務院所屬的行政主管部門、地方政府對代理機構實施的行政監督；②國家司法機關實施司法監督；③招標人和投標人作為招標投標活動的參與方實施當事人監督；④社會公眾、社會輿論和新聞媒體作為第三方監督對招標代理機構實施社會監督。

    五、招標代理機構在交易質量和效率等方面的優勢
   
    經過長期實踐的經驗總結，委托招標代理機構從事招標業務較自行招標的優勢是明顯的，主要表現在以下幾個方面：
   
    1.最大限度的減少信息不對稱的情況，促進市場發展
   
    如上所述，在信息不對稱的情況下，掌握更多信息的人，往往在買賣雙方的交易過程中占據著主動。因此，信息不對稱往往使交易雙方無法順利達成一致；信息劣勢的一方無法迅速判斷和決策，通常會使用大量的成本、時間和精力，去搜集相關的信息，從而降低了交易的質量和效率，導致社會交易成本增加，甚至是市場的扭曲和失靈。
   
    以工程項目為例，承包商所具有的信息優勢可以分為事先信息優勢和事后信息優勢兩類。前者存在于合同簽訂之前，承包商對項目建設經驗、技術力量、管理能力以及自身真實資源等比業主具有信息優勢；后者發生在合同簽訂之后，承包商在工程進度、施工質量、項目各項技術指標可能實現的程度與變化，以及對項目完工的預測和未來收益等方面比業主具有優勢。
   
    由于承包商具有的信息優勢，業主面臨兩個難題：一是如何快捷、有效地選擇合適的承包商，即在對承包商的實際能力難以考察的情況下，通過什么機制能夠保證最有能力和信用的承包商來承建項目；二是合約簽訂之后對承包商的激勵，即在對承包商努力程度難以度量的情況下，如何使承包商努力完成合同約定目標，不偷工減料。
   
    委托招標方式為解決上述問題提供了一種非常優質、高效的解決方案。采購代理機構的專業性、一貫性、信息渠道的準確豐富、對法律和政策理解的準確性、把握程序的熟悉程度，以及與貸款方、國家審批機構及投標方的溝通順暢等，相對于業主的一錘子買賣、一次性工作，片面強調業主的利益而損害投標人的利益，忽視或規避國家和貸款方的要求等，有著不言而喻的優勢。
   
    2.為招標人引進先進的管理理念和制度
   
    我國招標投標項目管理的最初經驗源自于世行、亞行貸款項目。世行和亞行在項目評估、審批，與借款國的談判、簽訂貸款協議、項目執行、招標、發放貸款、對貸款使用的監督、檢查和驗收以及對項目的后評估都有一套完備、科學的程序。招標代理機構是最早一批接觸和接受國際先進管理經驗的受益者，也是最早一批“傳道者”。通過吸收和消化，把世行和亞行先進的項目管理經驗在招標采購執行中傳授給招標人。正是借鑒先進的管理理念和制度，我國在多年的招標投標活動實踐中摸索和總結出來的一套有中國特色的卓有成效的管理體系。這一套體系涵蓋了貿易、工程造價、項目管理等各專業領域。
   
    3.招標投標活動具有法律制度的約束性，具有法律效力
   
    我國從20世紀80年代開始在建設工程領域引入招標投標制度。2000年《中華人民共和國招標投標法》頒布實施，標志著我國正式確立了招標投標的法律制度。
   
    在招標投標活動中，買賣雙方的行為都受到法律的約束和保護。任何違背法律要求的行為都將受到法律的懲罰。這一法律制度和體系的建立，在促進市場競爭、規范市場行為、防止腐敗和欺詐等方面起到了巨大的作用。
   
    而招標代理機構由于常年從事招標代理業務，在法律法規的熟悉程度以及運用能力上有明顯的優勢，能夠更好地貫徹落實法律法規的各項要求，確保招標投標活動的合法性和合規性。不僅可以幫助業主規避法律風險，而且還能維護業主和投標人的合法權益，使招標投標活動的公正性得到充分體現。
   
    而自行招標時，往往會出現業主片面強調自身的利益而損害投標人的利益，以及有意或無意規避或忽視法律法規的要求等情況。不但招標的質量和效果得不到保障，而且如果出現投標人質疑投訴或行政主管部門檢查等情況，業主將面臨違反法律法規帶來的巨大風險。
   
    4.招標代理機構具有很強的專業性
   
    隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，不僅在工程建設的勘察、設計、施工、監理、重要設備和材料等領域實行必須招標制度，而且在政府采購、機電設備進口以及醫療器械藥品采購、科研項目服務采購、國有土地使用權出讓等方面也廣泛采用招標方式。招標投標已經滲透到國民經濟的各個行業領域。而且，根據資金來源不同進行分類，又有世行貸款、亞行貸款、外國政府貸款、政府采購等項目的采購。不同的行業，不同資金來源，不同的采購標的，無論是在采購的程序和規定上，還是在采購的經濟性和技術性方面都有著不同的要求。
   
    因此，在充分、有效的搜集和分析市場信息，合理分包，編制完善可行的招標文件，組織開、評標活動等各個方面，招標代理機構積累了豐富的經驗，并擁有無可比擬的優勢。特別是在國際金融組織貸款和外國政府貸款等政策性很強的國際多邊基金和雙邊基金的項目，招標代理機構的作用更是舉足輕重。
   
    招標代理機構工作人員由于長期在招標投標一線工作，積累了豐富的招標工作經驗，熟悉各種招標的采購規定和程序。他們的經驗和專業優勢能夠為招標人達到事半功倍的效果。
   
    由于招標投標活動是一項法律性很強的采購活動，不僅要符合我國法律的規定，也必須遵循不同部門、行業的規章制度。招標代理機構具有熟悉招標投標活動的法律專家提供專業法律咨詢，確保招標投標活動滿足各項法律法規的規定。
   
    國際招標的項目，尤其是涉及國際金融組織貸款和外國政府貸款的項目，需要具有外語和外貿方面的專業人才。尤其是涉及后續設備進口工作時，更需要國際貿易、英語和法律方面的專家共同參與，避免不必要的國際貿易爭端。
   
    目前，常年有招標業務的個別招標人，因其工作性質，逐漸具備了足夠的技術力量，能夠獨立完成招標工作。但是, 對于絕大多數招標人來說，招標業務未能常態化，因此，不可能也沒有必要建立專業的組織機構進行招標工作。如前所述，招標代理機構由于其專業特點，可以在保證招標投標質量、提高招標投標效益，保證招標投標工作在公開、公平、公正和誠實信用的原則下進行，對減少招標投標過程中的暗箱操作、消除腐敗等現象起到了重要作用。同時，減少了大量的招標人重復設置招標班子造成的人力、物力的資源浪費，其所能達到的效果當然優于自行招標。

    5.招標代理機構具有完備的信息優勢
   
    招標代理機構在常年從事招標采購業務的同時，積累了豐富的國內外供應商信息、設備材料價格信息，熟悉相關市場行情，掌握先進設備和技術的發展方向。與此同時，能夠實時關注國家法律法規的最新變化，了解最新的招標投標政策動態。有的招標代理機構建立了供應商評價體系，對供應商的技術力量、資質和信譽情況進行動態跟蹤管理。招標代理機構還具有土建、設備和服務等各專業領域的專家庫，必要時可有針對性地選擇相關專家，從不同的專業角度提供建設性的建議，把好技術關和經濟關，在分包、招標文件編制、評標、合同談判，到合同簽訂的招標投標全過程中出謀劃策, 從而節約了招標投標時間，使整個招標投標過程高水平、高質量地全部按計劃、按標準完成。另外，招標代理機構與各設計院和咨詢機構保持了良好的溝通關系，在遇到技術難度大、復雜性高的項目時能夠第一時間掌握行業技術動態。這些優勢使招標人能夠在招標前能夠做到心中有數，不走彎路。
   
    近些年隨著信息技術的不斷發展，招標代理機構紛紛建立了信息系統，建立了有關招標投標市場交易行情的數據庫等。招標代理機構與各個權威的網站、報紙、雜志等媒體有著固定業務往來，擁有廣闊的信息發布渠道，招標代理機構能夠按照有關規定及時、準確地發布招標信息。投標人能夠第一時間得知項目信息，并迅速與招標人取得聯系。招標信息的廣泛發布對投標人之間充分競爭起到了重要作用，最終使招標人的利益最大化。

    六、以中海油為例對比委托招標和自行招標
   
    根據中國海洋石油總公司（以下簡稱“中海油”）采辦管理的規定，海油系統內招標項目貨物類和服務類招標項目超過600萬元人民幣、工程類招標項目超過1000萬元人民幣為限上項目，否則為限下項目。限上項目為委托招標，主要是二三級單位委托中海油的采購招標中心（專業的招標代理機構）來組織和操作，而限下項目則由海油系統內的二級或三級單位自行組織招標。因此以下結合海油限下招標和限上招標對比分析自行招標和委托招標的優劣：
   
    （1）自行招標一般涉及招標人項目單位多個部門，容易出現程序繁瑣和效率低下的問題。而且自行招標需要報批的手續繁多，比如海油限下招標如涉及地方建設工程交易中心備案則手續很繁瑣，而限上招標委托中海油采辦部采購招標中心集中招標，則備案手續可以享受資源共享的優勢，相對來說更容易效率也得到提高。
   
    （2）自行招標工作人員的專業化水平相比專業招標代理機構仍然不足。由于招標人自身的專職招標人員受其從事招標的專業領域、經驗等因素所限，相比專業招標機構而言，專業化水平略顯不足。比如海油二級單位從事招標的專職人員整體來說偏年輕化，而且經驗不足，專業化水平相比招標中心的工作人員有明顯差距。
   
    （3）招標人從事評標的專家資源相比專業招標代理機構仍有差距，且一般招標人自行招標主要依托自身擁有的技術和商務人員。比如海油限下招標項目的評標委員會成員一般在資源有限的專家庫內選擇，相比限上招標項目評標委員會來自海油專家庫資源則差距較大，而且限上招標項目采用專家評議機制比項目組自行評標機制更科學，尤其是在預防腐敗方面的機制建設上更科學。
   
    （4）招標人盡管有一定的專業人員從事招標文件的編制，但相比專業招標代理機構資源來說的差距仍然存在。比如海油限下項目自行編制招標文件，一般僅內部相關部門審核，而海油限上項目則增加了專家審核招標文件和招標中心項目負責人審核招標文件的環節，從專業化角度有助于提升招標文件編制水平。目前已經有些海油二級和三家單位也借鑒限上項目的優勢請招標中心項目負責人和海油系統專家庫專家審核招標文件。
   
    （5）自行招標的優點是環節相對較少且節省時間和費用。比如限下招標相比限上招標由于節省了招標中心審核和專家審核環節，節省了這部分時間和招標代理服務費。

    七、對招標代理機構的誤讀
   
    1.誤讀一：委托招標會增加招標采購成本
   
    認為代理招標要支付招標代理機構一定數額的費用，不管是由招標人還是中標人支付招標代理服務費，“羊毛出在羊身上”，都會導致招標項目成本增加。
   
    首先，應該明確的一點是，委托招標支付招標代理機構的費用是有限的，我國國家相關法律法規明確規定了招標代理服務費的上限，并作了嚴格規定。以上海市建設工程招標代理服務收費標準為例，小項目取費最高不超過建安工程造價的0.31%，大項目取費不超過0.18%。代理費所占項目采購資金的比例非常小。
   
    其次，無論自行招標或委托招標，招標采購費用包括招標文件制作費、專家評審費、招標會務費、交通和聯絡費用等是不可避免的。委托招標代理協議規定招標代理機構有義務承擔這筆招標費用。
   
    另外，達成委托招標契約的招標人和招標代理機構，客觀上講雙方的利益和偏好也達成一致，代理機構利用自己的優勢會盡力地按照招標人的偏好采取符合招標人利益的行為，使采購競爭交易作用放大，勢必降低投標人的報價，帶來的資金節約要高出招標代理服務費很多。據統計，委托招標的節資率較自行招標的節資率要高出10%以上，遠遠高出了招標代理服務的費率水平。
   
    2.誤讀二：委托招標不如自行招標對采購項目的效果控制明顯
   
    前文提及招標代理制度是市場經濟條件下社會化分工的產物。有效的分工會提高招標人和招標代理機構采購工作的效率。
   
    招標是一項專業性較強，是技術、經濟、法律手段的綜合運用，既要有嚴格的程序、又要有特定的技巧，這就使具體承辦人具備多方面的知識和技能。招標代理機構的特質具有很強的專業能力和豐富的項目管理經驗，這種特質正是招標人欠缺的。利用好這種特質解決采購市場買賣雙方的信息不對稱問題，才能降低成本，實現效益最大化。
   
    自行招標企業發展到一定規模，各種資源和能力的邊際投入與邊際產出會達到均衡點，這時從原崗位抽調部分專業人員兼顧組織這種耗時、繁瑣、工作量大，承擔高風險采購招標活動，會影響企業員工的工作效率，必然打破原有均衡點，導致企業產出效益降低。
   
    3.誤讀三：委托招標會使招標人喪失對項目的控制
   
    招標人擔心會喪失自主權，失去對項目的控制。其實，招標代理機構在招標人委托的范圍內辦理招標事宜，與招標人之間在法律范疇上是被委托與委托的關系。招標代理機構只能在招標人授權的范圍內以被代理人的名義進行招標活動。
   
    招標人委托專職招標代理機構招標以后, 仍能夠充分享有應有的自主權, 而且可以更好地運用自主權, 委托與自主之間并不矛盾。專職的招標代理機構在接受委托之后, 其主要工作內容是充分利用招標投標競爭機制, 組織招標投標過程, 變賣方市場為買方市場, 造成投標人之間相互競爭的局面, 從而使招標人能選擇到施工技術力量雄厚、施工機械先進、重合同守信譽的承包商。整個招標投標過程是在招標人的參與和監督下進行的。只要建設方能夠遵守國家的相關法律法規, 對招標投標有一個全面的認識, 最終決策權始終是由招標人掌握的。
   
    4.誤讀四：委托招標代理機構后，會降低項目采購過程保密性
   
    經歷三十多年的招標投標活動經驗，我國招標投標法律制度日趨完善。不僅為招標代理機構資格建立了管理、審查制度，還為招標代理業務建立了項目備案、招標活動監督制度，還為招標采購從業人員建立職業資格制度。招標采購從業人員應嚴格遵守國家法律法規、政策、標準和規范，恪守職業道德，遵守招標采購程序的保密規定。而且，招標代理機構還受到與招標人之間保密協議的約束。招標代理機構對項目采購的泄密要承擔經濟責任，不僅影響招標代理機構聲譽，甚至還將追究泄密人員的刑事責任。由此可見，泄密會給招標代理機構帶來高成本、高風險。因此不必擔心委托招標代理機構會降低項目采購過程的保密性。

文章來源：中國招標投標協會